Страница 25 из 31
Административный механизм перераспределения сельскохозяйственной продукции продолжал раскручиваться. Наглядным показателем этого выступает изменение роли государственных элеваторов, которым, как отмечалось выше, еще в предвоенные годы уделялось важное место в представлениях экономистов-государственников о путях реорганизации системы управления народным хозяйством. Первоначально элеваторы выступали как фактор, стягивающий хлеб в государственную сеть, регулирующий оборот хлеба. Теперь же, по мере углубления военного хозяйствования, в системе государственных зернохранилищ на передний план выходит техническая сторона дела – на элеваторы указывают лишь как на место, предназначенное для хранения и технического улучшения зерна.
Отсутствие стимулов к реализации хлеба потребителям по доступным ценам толкало правительство на путь расширения круга централизованно снабжаемых потребителей – в него помимо армии были включены работающие на оборону, затем стали снабжать и особенно нуждающиеся группы населения. В конечном счете было принято решение о введении твердых цен на все хлебные сделки. В официальных кругах подчеркивалось, что государство, будучи крупнейшим покупателем продовольственных продуктов и обладающее к тому же принудительной властью устанавливать твердые цены для своих закупок, поставило бы в затруднительное положение широкие слои населения, если бы отдало их во власть стихийного рынка, да еще искаженного плохой работой железных дорог.
Этот шаг мыслился в контексте мероприятий по усилению централизованного регулирования, обеспечивающего организованное протекание хозяйственных процессов. Имелось в виду, что будет разработан мотивированный план закупочной и распределительной работы Министерства земледелия, которое становилось одним из ключевых звеньев планового регулирования хозяйства. Предполагалось, что тем самым повысится роль общего плана снабжения, ускорится его исполнение. Суть же адекватного этим задачам экономического механизма определяли в весьма обтекаемых формулировках, согласно которым, «оставляя право собственности на сельскохозяйственную продукцию за их производителями и предоставляя им свободу отчуждения своих запасов», надо создать ситуацию, при которой «частный интерес, лежащий в основе купли-продажи, не испытав умаления своих выгод, уступил бы место общегосударственному»[135]. Вопрос же о конкретных принципах построения такого механизма оставался без ответа.
Практический опыт давал результат прямо противоположный ожидаемому. Нетрудно себе представить, как утверждались твердые, «плановые» цены. По каждой губернии устанавливалась одна общая цена на данный вид зерна, для определения которой запрашивались сведения от местных органов о себестоимости хлебов. Но фактически в центре с этими ценами не особенно считались. Как это обычно бывает, твердые цены почти всегда назначались ниже вычисленной на местах себестоимости – отчасти из-за естественного в условиях административного регулирования стремления «низов» заложить в план (в данном случае – через цены) более выгодные для себя параметры, а отчасти из-за стремления «верхов» решать экономические проблемы, связанные с общим ростом дороговизны, путем механического давления на цены в сторону их понижения. В результате вскоре после опубликования твердых цен на хлеб (в сентябре 1916 года) рыночные цены резко подскочили.
Попытка правительства взять на себя обязательства по снабжению всех потребителей хлебом, опираясь на разверстку и, при необходимости, на реквизиции, окончилась провалом. Вольный хлебный рынок не исчез, но лишь ушел в подполье, а потребитель, как всегда в таком случае бывает, должен был платить еще больше. Производители, несмотря на объявленные санкции, стремились укрывать хлеб от реализации по твердым ценам. Отступление власти на позиции заготовки хлеба по твердым ценам только для армии уже не могло повлечь оздоровления обстановки и снижения дороговизны.
Неэффективность подобной политики обусловливалась целым рядом факторов: неповоротливостью бюрократических государственных структур, пытавшихся заменить собой рыночный механизм согласования спроса и предложения; разрушением частнохозяйственного аппарата, традиционно обслуживавшего товарообмен между городом и деревней и накопившего в этом деле немалый опыт; дестимулирующим влиянием на деревенских производителей фиксации цен на их продукцию, тогда как все остальные цены росли. В результате сложилось положение, когда при отсутствии в стране физической нехватки сельскохозяйственных продуктов их дефицит остро ощущался в городах. О согласовании «частнохозяйственных и общегосударственных интересов», разумеется, не могло быть и речи. Административное регулирование неотвратимо порождало экономический саботаж производителей, который не мог быть сломлен усилением административного же насилия.
Помимо социально-экономических причин, обусловивших неэффективность проводимой экономической политики, важную роль играл и комплекс социально-политических факторов. Никакая власть не является всесильной, особенно если она пытается действовать вопреки интересам производителей. Подобный курс может приносить определенные результаты, если правительство опирается на политически влиятельную часть общества. И даже в этом случае курс, противоречащий экономическим интересам значительной части населения, опасен, поскольку силу своего влияния и устойчивости власть как правило переоценивает. (Как это произошло, например, с Временным правительством, о чем у нас пойдет речь в главе 5).
Однако царское правительство было, безусловно, недостаточно популярным, а его административные возможности опосредовать хозяйственные связи (хотя бы в рамках торговли хлебом) оказались просто минимальными. Это обусловливало провалы практически во всех начинаниях планово-распределительного характера и одновременно толкало на путь усиления репрессивного давления на производителя. «Разверстка, расходящаяся с экономическими интересами частного хозяйства, пытавшаяся иногда от хозяйства взять больше того, что оно обычно выбрасывало на рынок, чтобы пройти успешно, требовала слишком много предпосылок внешнеэкономического порядка, предполагала наличие мотивов, расходящихся с частнохозяйственным интересом и побеждающих его. Нужно было иметь высококультурную массу с сильным сознанием государственности. Нужно было глубокое чувство доверия к власти и готовности на самопожертвование со стороны масс. Но этих предпосылок не было. Сама власть, доселе не допускавшая свободу самоорганизации масс, вырывала почву для таких предпосылок»[136].
В конце концов, незадолго до революции, 9 августа 1916 года, Совет Министров Российской империи принял решение о введении «уголовной ответственности торговцев и промышленников за возвышение или понижение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности»[137].
Годы мировой войны дали богатый опыт государственного регулирования вообще и продовольственной сферы в особенности. Однако по вполне понятным причинам специальный теоретический анализ этих процессов тогда не проводился. Публикации в основном ограничивались периодической печатью и содержали перечень проводимых мероприятий с их позитивной или (реже) негативной оценкой. То было обсуждение экономической политики и ее идеологии, так сказать, в чистом виде.
Научные обобщения появились позднее. Они могут быть предметом специального исследования. Но в данном случае нам представляется уместным обратить внимание на одну из первых и, пожалуй, одну из лучших, попыток осмысления практики военного регулирования, проведенное на концептуальном уровне. Посвященное проблемам регулирования хлебного рынка, рассматриваемое ниже рассуждение Н. Д. Кондратьева имеет, разумеется, гораздо более широкое звучание.
Он выделяет два типа мер, которые осуществляла в годы мировой войны государственная власть.
135
Организация продовольственного дела//Вестник финансов, промышленности и торговли. 1916. № 43. С. 117.
136
Кондратьев Н. Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. С. 203–204.
137
О твердом единстве по этому вопросу в высших эшелонах власти свидетельствует резолюция Николая II при прочтении протокола. Обычно император писал «Согласен» или просто ставил пометку о прочтении. В данном же случае начертана единственная в опубликованных протоколах резолюция: «Согласен. Наконец!». (См.: Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909–1917 гг.: 1916 год. С.377.) Речь шла о случаях «как повышения цен на предметы продовольствия или необходимой потребности, так и сокрытия, прекращения продажи или отказа в продаже сих предметов – до заключения в тюрьме на время от одного г. и четырех месяцев до двух лет».