Страница 24 из 31
Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, основанный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[129]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 году Временным правительством.
Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило правительство в августе 1915 года реформировать систему продовольственного регулирования путем создания Особого совещания по продовольствию. Была предпринята попытка привлечь к его деятельности представителей общественных организаций и представительных органов власти, хотя доминирующую роль здесь играли деятели царской администрации. Руководил Совещанием главноуправляющий земледелия и землеустройства, ставший с октября 1915 года Министром земледелия. Этот орган имел совещательные функции, однако его председатель концентрировал весьма широкие полномочия по контролю за деятельностью предприятий и органов управления, по направлению и распределению продовольственных ресурсов, по наложению секвестров и т. д. с 1 ноября 1915 года – и право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия. Однако, несмотря на декларируемые цели и функции, два названных коренных недостатка системы регулирования устранены не были: сохранилась множественность регулирующих органов, а представительство общественных организаций оказалось во многом формальным.
С самого начала войны обнаружился еще один, во многом неожиданный, элемент правительственного курса. Встав на путь формирования сложной системы государственного регулирования продовольственного дела (а фактически и всего аграрного сектора), власти поставили задачу элиминировать роль посредников в отношениях между непосредственными производителями и государственными заготовительными органами. «Руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю», – писал Н. Д. Кондратьев, оценивая складывавшуюся в 1914 году ситуацию в продовольственном деле[130].
Это было сделано под несомненным воздействием идеологических, а не практически-хозяйственных аргументов. Урожай 1914 года был удовлетворительным (ниже среднего за 1909–1913 годы всего на 5 %), а неизбежное резкое сокращение экспорта и вовсе порождало опасение о возможности чрезмерного снижения цен на хлеб на внутреннем рынке[131]. Тем самым не требовалось принятия каких-то специальных мер по стимулированию (а тем более принуждению) к сдаче хлеба или сдерживания возможного роста цен. Однако в коридорах власти сложилось вполне определенное представление о том, что минимизация роли частника в торгово-посреднической деятельности тождественна укреплению организованности, упорядоченности хозяйственного процесса.
Все это породило целый ряд трудностей практического характера, поскольку требовало от государственных хлебозаготовительных организаций заново формировать собственную сеть агентов-заготовителей с плохо скрываемой тенденцией к бюрократизации своей деятельности.
Правда, одним из побочных явлений такого курса стало повышение внимания государственных органов к кооперации вообще и к кооперативному заготовительному аппарату в частности (до того власти нередко подвергали кооперативный аппарат полицейским преследованиям). В этом заключается еще одна характерная особенность, всплывающая при попытках построения гибридной государственно-частной системы: власть, не способная полностью взять в свои руки контроль за распределительными процессами в народном хозяйстве (или в отдельном его секторе), пытается привлечь в качестве союзника кооперацию, противопоставляя ее частнику. Те же попытки, и со столь же неэффективными результатами, предстоит предпринять в 1920-е годы большевистскому руководству. Причем характерно, что оба правительства (и царское, и большевистское) относились к кооперации с подозрительностью, были заинтересованы во всяческом ее ограничении, видя в кооперативном движении механизм, не вписывающийся в систему государственно-бюрократического управления.
Курс на оттеснение частника от хлеботорговли реализовывался на практике, хотя и не вполне последовательно. К концу первого года войны в экономической литературе уже обращается внимание на существенное сокращение, если не замирание, хлебных частноторговых оборотов. Сами представители частного бизнеса жаловались, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них[132].
Однако на практике роль частного сектора в хлебозаготовительной деятельности снизилась не очень существенно – его доля сократилась в общем объеме заготовок с 60 до 50 процентов[133].
Государственное регулирование не ограничивалось вопросами организации движения хлеба.
Уже в самом начале войны, 31 июля 1914 года, был издан циркуляр Министра внутренних дел, в котором предполагалось решать производственные проблемы при помощи таксирования. Понятно, что у государства не было и не могло быть достаточно обоснованных аргументов при установлении цен, их региональной дифференциации. И тонкий механизм рыночного регулирования производства оказался сразу же разрушенным. Из-за искусственности и несогласованности такс продукты стали перегонять с одного рынка на другой, усилилась спекуляция, углублялась дезорганизация транспорта. А дальше все разворачивалось по классической схеме, когда проблемы, порожденные грубым вмешательством власти в хозяйственный процесс, пытаются решать ужесточением администрирования.
Действительно, таксы в совокупности с расстройством транспорта подрывали заинтересованность крестьян в реализации хлеба – на вырученные деньги мало что можно было купить, так как цены на промышленные изделия росли, а их поставки в деревню сокращались. Экономический товарообмен между городом и деревней был на грани краха, за чем неминуемо следовали экономические и политические катаклизмы.
В этих условиях 17 февраля 1915 года издается закон, наделяющий местные власти новыми правами – запрещением вывоза сельскохозяйственной продукции за пределы своей губернии, установлением предельных цен на хлеб и фураж, закупаемые для армии, реквизиции продуктов по пониженным на 15 % ценам. «Указом 17-го февраля было положено начало государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Свободному рынку нанесен был первый удар», – так оценивал принятый акт один из экономистов левой ориентации[134]. И хотя здесь содержится некоторое преувеличение (роль государства в хозяйственной жизни России и раньше была велика), это был действительно важный момент в становлении системы административного регулирования. За ним последовали новые шаги – объявление о твердых (предельных) ценах на ряд важнейших продуктов для правительственных закупок в 1916 году, введение «плановых перевозок» и т. д.
129
См.: Труды Совещания по экономическим вопросам, связанным с дороговизной и снабжением армии при Главном комитете Всероссийского союза городов; Москва, 11–13 июля 1915 г. М., 1915; Организация народного хозяйства: Материалы к V очередному съезду Союза городов. М., 1916; Свод постановлений 2-го Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства 24–28 апреля 1916 г. Пг., 1916. С. 29–35.
130
См. Кондратьев Н. Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М.: Наука, 1991. С. 187.
131
См.: Наши продовольственные запасы//Торгово-промышленная газета. 1914. № 525; Иванцов Д. Н. Урожай 1914 г. (по данным Центрального статистического комитета)//Труды Комиссии по изучению современной дороговизны. Вып. 1. Пг., 1914.
132
См.: Постановления и протоколы Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства. 5-11 апреля 1915 г. Пг., 1915; Материалы по вопросу об установлении твердых цен на хлебные продукты до урожая 1917 г. Пг., 1916. (Выступления С. В. Бородаевского и др.).
133
См.: Отчетные сведения о заготовках из урожая 1915 г. Материалы к совещанию уполномоченных 25–31 авг. 1916 г. Пг., 1916.
134
См.: Ясный Н. М. Продовольственный кризис и хлебная монополия. Пг., 1917. С. 2.