Страница 8 из 14
С предусмотренным данной программой «расширением платности» не согласуется задача, зафиксированная в том же году в Концепции национальной безопасности Российской Федерации [96], где обозначена необходимость усиления внимания органов государственной власти развитию государственной медицинской помощи, осуществлению государственного протекционизма в отечественной медицинской и фармацевтической промышленности. В этом документе кризис систем здравоохранения и социальной защиты населения объявлены как угроза физическому здоровью нации.
Такие же жесткие, тревожные констатации содержались в принятой в 1997 г. Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации [179], где подчеркивалось, что «кризис деятельности медицинских учреждений приближается к той черте, за которой следует распад всей системы здравоохранения». В Концепции в качестве важнейшего направления деятельности для выхода из кризиса зафиксирована необходимость формирования государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки. Однако и в Концепции, и в последующих официальных федеральных документах и нормативных правовых актах эта задача не получила необходимого развития.
До настоящего времени в Российской Федерации нет научно обоснованной и законодательно закрепленной государственной политики в области здравоохранения и медицинской науки.
Необходимо также подчеркнуть, что при выработке Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации не была использована возможность принятия на столь высоком уровне мер по улучшению детского здравоохранения. В этом документе вопросы детства были ограничены декларацией необходимости принятия «действенных мер по развитию службы охраны материнства и детства при концентрации усилий на совершенствовании первичной медико-санитарной помощи детям и подросткам, развитию служб планирования семьи и безопасного материнства, интеграции родовспомогательных учреждений с общей лечебной сетью». В плане мероприятий по реализации Концепции на 1997–1998 годы меры в области обеспечения права детей на охрану здоровья не предусмотрены.
Можно было ожидать, что осуществлению таких мер будет способствовать План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998–2000 годы, принятый Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1565 [180]. В действительности этот план состоял из пятнадцати пунктов, где в числе первых указан пересмотр предельных норм переноски и передвижения тяжестей лицами моложе 18 лет, что вновь свидетельствовало о широком вовлечении детей из бедных семей в вынужденную трудовую деятельность. План включал также ряд педиатрических и медико-организационных мер, в том числе: скрининг на врожденные болезни обмена веществ, дополнительные меры по профилактике недостаточности йода и фтора у детей, мониторинг детской инвалидности, совершенствование форм и методов медицинского обслуживания детей в детских домах и школах-интернатах.
Улучшению правового обеспечения охраны здоровья детей должно было послужить принятое в том же году Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов» [175], предусматривавшее принятие федеральных законов «О государственной системе здравоохранения», «Об основах муниципальной системы здравоохранения», «О частной системе здравоохранения», «О правах пациента». До настоящего времени такие законы в Российской Федерации не приняты.
В исследуемый период проблема реального осуществления «детских программ» оставалась исключительно острой в связи с недостаточным их финансированием. Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 29 «О президентской программе «Дети России» на 1998–2000 годы» [267] было установлено продлить действие этой программы на период 1998–2000 годов[18]. В значительной мере данное решение связано с невыполнением ранее принятых планов. Например, в 1997 г. федеральная целевая программа «Дети Севера» была профинансирована на 44 % по текущим расходам и на 7 % по капитальным вложениям [63].
По приведенному и другим подобным фактам Государственная Дума приняла Постановление от 5 ноября 1998 г. № 3201‑II ГД «Об итогах выполнения федеральной программы «Дети России» в 1995–1998 годах и о потребностях в ее финансировании в 1999–2000 годах» [155], где финансирование федеральных целевых программ, входящих в состав федеральной программы «Дети России», оценено как крайне неудовлетворительное.
Проблемы финансирования мер по решению проблем детства касались не только федеральной программы «Дети России». В Постановлении Государственной Думы от 22 мая 1998 г. № 2497‑II ГД «О реализации Федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» (в части финансирования расходов на санаторно-курортное лечение и отдых детей)» [153] было отмечено нестабильное и неполное финансирование санаторно-курортных учреждений, а также снижение доступности лечения в этих учреждениях для большинства малообеспеченных семей в связи с ростом стоимости путевок, высокими тарифами на транспорт. В пользу необходимости устранения этого недостатка в постановлении делался акцент на то, что дети, прошедшие лечение в санаториях, в 2–6 раз реже болеют. Частично проблема была решена принятием Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 99‑ФЗ «О льготах на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении» [299], которым установлено (статья 1) право детей, нуждающимся в санаторно-курортном лечении, при наличии конкретных условий, на 50 %-ю скидку со стоимости проезда на междугородном транспорте один раз в год к месту лечения и обратно в пределах Российской Федерации[19].
В 1998 г. был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, включая охрану здоровья детей. Так, в интересах защиты прав детей-пациентов Федеральным законом от 22 июня 1998 г. № 86‑ФЗ «О лекарственных средствах» [298] установлен запрет на проведение клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних (статья 40), за исключением тех случаев, когда лекарственное средство предназначается исключительно для лечения детских болезней, или когда целью клинических исследований является получение данных о наилучшей дозировке лекарственного средства для лечения несовершеннолетних. Законом установлено, что в таком случае клинические исследования лекарственного средства предварительно должны проводиться на совершеннолетних. При проведении клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних необходимо письменное согласие их родителей. Законом запрещено проведение клинических исследований лекарственных средств на несовершеннолетних, не имеющих родителей.
В том же году впервые была утверждена Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью[20]. Принятый в дальнейшем ряд изменений, в том числе в названии программы, не касался ее существа. Программа регламентирует перечень видов медицинской помощи, предоставляемых населению бесплатно[21], базовую программу обязательного медицинского страхования, объемы медицинской помощи и ряд других параметров, касающихся финансирования. Однако уже в следующем 1999 г. дефицит финансовых средств на реализацию программы государственных гарантий составил 32 %, что явилось основанием для вывода о ее неэффективности, поскольку несбалансированность объемов необходимой бесплатной медицинской помощи и имеющихся ресурсов «ставит под сомнение употребление слова «гарантии»» (К. Ю. Лакунин, 1999) [103]. В последующий период дефицит финансовых средств на осуществление программы был снижен.
18
Ранее эти программы были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 г. № 1696 «О президентской программе «Дети России»» [262].
19
С 1 января 2005 г. данный Федеральный закон утратил силу [315].
20
Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1096 [182].
21
Бесплатная профилактическая помощь детям была включена в указанную программу государственных гарантий в 2001 г. [188].