Страница 7 из 14
Примерно пятая часть указанного плана действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995–1997 гг. включала медико-организационные и правовые мероприятия, соответствующие насущным потребностям охраны здоровья детей, в т. ч. направленные на:
– разработку предложений по обеспечению прав пациента-ребенка;
– разработку предложений по определению правовых основ профилактических прививок несовершеннолетним;
– разработку механизмов реализации государственных гарантий по предоставлению бесплатной медицинской помощи;
– разработку научно обоснованных медико-биологических критериев оценки условий труда с целью определения показаний к использованию труда женщин и подростков;
– разработку и внедрение протоколов (стандартов) оказания лечебно-профилактической помощи детям и женщинам с учетом возраста, состояния здоровья и уровня оказания медицинской помощи и т. д.
Следует отметить, что финансовое обеспечение реализации этого обстоятельного плана действий по улучшению положения детей в постановлении Правительства Российской Федерации не определено.
Одной из наиболее болезненных проблем детства в России было и остается тяжелое положение детей-сирот, численность которых в исследуемый период неуклонно возрастала. Эта группа детей склонна к криминальному поведению и, соответственно, подвержена социальным болезням, психическим расстройствам, суицидам. В 1996 г. Правительство Российской Федерации признало недостаточно эффективными меры, принимаемые для сокращения числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Решению проблем таких детей должен был содействовать Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159‑ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [293]. В законе установлено, что дополнительные гарантии по социальной поддержке представляют собой законодательно закрепленные дополнительные меры по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во время получения ими очного профессионального образования (статья 1). По логике, понятие «дополнительные меры» должно подразумевать меры «сверх ранее установленных». Однако в статье 7 в качестве дополнительных гарантий указаны бесплатное медицинское обслуживание и оперативное лечение в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, в том числе проведение диспансеризации, оздоровления, регулярных медицинских осмотров, т. е. именно те формы медицинской помощи, право на которое уже зафиксировано в статье 41 Конституции Российской Федерации.
В 1996 г. было принято решение о продлении Президентской программы «Дети России» на 1996–1997 годы [263]. В программе обозначена ее цель: обеспечение социальной защиты детей в период социально-экономических преобразований и реформ. Прогнозировалось, что осуществление программы позволит улучшить положение в сфере охраны здоровья детей, снизить материнскую и младенческую заболеваемость и смертность, уменьшить в течение ближайших пяти лет число детей-инвалидов[16]. Реальное осуществление программы тормозилось недостаточным финансированием. Например, в 1997 г. федеральная целевая программа «Развитие индустрии детского питания», входящая в президентскую программу «Дети России», была профинансирована по капитальным вложениям лишь на 22 % [42]. В связи с этим, в Государственном докладе о положении детей (1997 г.) отмечена необходимость законодательного закрепления нормы, в соответствии с которой финансирование президентской программы «Дети России» должно осуществляться отдельной защищенной строкой федерального бюджета [63, c. 69].
Анализ нормативных правовых актов, принятых в середине 90‑х годов, позволяет отметить одну существенную позитивную особенность динамики этого процесса – возрастающий методологический уровень их подготовки, что свидетельствует об усилении научной поддержки государственных стратегических решений в интересах семьи и детства.
По нашим оценкам, в качестве такого положительного примера можно указать на «Основные направления государственной семейной политики» (1996 г.), утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 [265], где дано определение данной сферы политики, обоснованы приоритеты, ценности, принципы, субъекты и объект политики, приведены ссылки на международные документы. В целом, этот документ, несмотря на декларативность многих его положений, неподкрепленных конкретными мерами по осуществлению, представляет интерес с точки зрения методологии построения общей структуры подобных проектов. В качестве его достоинств следует выделить, во‑первых, то, что он охватывает смежные с институтом семьи сферы, в т. ч. охрану здоровья детей. Отмеченный факт свидетельствует не только о системности предмета политики, но и о степени остроты этих вопросов в исследуемый период истории России. Во‑вторых, указом установлена норма, согласно которой необходимо «осуществлять экспертизу всех законопроектов с точки зрения оценки влияния принимаемых мер на положение семьи, условия реализации ею своих функций». Это, к тому времени уже не новое требование, не нашло практического воплощения, о чем свидетельствует принятие через 8 лет после утверждения «Основных направлений государственной семейной политики» Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122‑ФЗ [315], по ряду положений противоречащего нормам Конвенции о правах ребенка (более подробно данный вопрос рассмотрен в разделе 5.2.2.).
О недостаточной эффективности осуществляемых мер по обеспечению прав детей свидетельствуют выводы, содержащиеся в Постановлении Государственной Думы от 5 декабря 1996 г. № 881‑II ГД «О социальной защите и поддержке семьи, детей и молодежи» [151], в котором обращено внимание общества на ухудшение здоровья граждан, рост материнской и детской смертности, увеличение числа больных детей, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим, Государственная Дума установила приоритетной в своей деятельности подготовку и принятие законодательных актов по социальной защите и поддержке семьи, детей и молодежи. В Обращении к Президенту Российской Федерации (1997 г.) Государственная Дума поставила вопрос о необходимости принятия неотложных мер по активизации государственной политики в интересах детей [152]. Такая мера была обоснована тем, что в течение двух предшествующих лет резко увеличилось (до 54 %) число семей с детьми в возрасте до 16 лет, где денежные доходы ниже прожиточного минимума. В обращении подчеркнуто, что почти 12 миллионов детей России голодают.
Решение вопросов обеспечения детей питанием было определено в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1005 «Об упорядочении бесплатного обеспечения детей первого – второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания» [177], согласно которому органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено рассмотреть вопрос об установлении условий и порядка бесплатного обеспечения детей специальными молочными продуктами детского питания с учетом среднедушевого дохода семьи и его соответствия прожиточному минимуму, установленному на территории субъекта Российской Федерации.
Несмотря на остроту проблем охраны здоровья детей, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1207 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998–2000 годы» [178] из 11 утвержденных федеральных целевых программ Министерство здравоохранения России выступало государственным заказчиком лишь по двум – «Планирование семьи» и «Безопасное материнство».
В рассматриваемый период нарастающая коммерциализация медицинской помощи, в том числе детям, стала реальностью, противоположной мировым прогрессивным тенденциям[17]. В 1997 г. факт коммерциализации медицинской помощи в России был критически оценен в Среднесрочной программе сотрудничества между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Европейским региональным бюро ВОЗ на 1998–1999 годы [210], где отмечалось, что за последние пять лет состояние здоровья детей характеризуется негативными изменениями, вместе с тем, декларированные государством гарантии на оказание бесплатной медицинской помощи населению, нередко не выполняются, лекарства из-за высоких цен становятся малодоступными для большей части населения. Приведенные оценки совпадали с выводами, содержащимися в программе Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах» [176]. Однако, несмотря на признание резкого снижения уровня жизни населения в период либеральных реформ, в программе предусматривались меры по «расширению платности» медицинской помощи, что еще более усугубляло тяжелое положение семей с детьми.
16
В действительности, число детей-инвалидов возросло примерно в 1,2 раза.
17
Такие тенденции проявляются возрастающей ролью государственного финансирования в обеспечении доступности медицинской помощи населению в ряде зарубежных стран. Например, H. Armstrong [337] отмечает, что Законом «О здоровье Канады» (1984) установлен запрет оплаты пациентами медицинских услуг в учреждениях, получающих дотации из федерального бюджета. Такие дотации оцениваются как значительные.