Страница 11 из 14
Результаты настоящего исследования позволяют сделать вывод о том, что недостаточная интеграция усилий общества по охране здоровья детей отражает два, хотя и разнонаправленных, но взаимосвязанных вектора противоречий в системе детского здравоохранения:
1) сохраняющаяся устойчивая ограниченность решения проблем охраны здоровья детей преимущественно рамками сектора здравоохранения;
2) недостаточное привлечение научно-практического потенциала сектора здравоохранения (его педиатрической составляющей) к решению крупных комплексных государственных задач.
В качестве примера реализации первого вектора данного процесса можно указать на «План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 гг.», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 1090‑р [137]. В этом документе, несмотря на его значительные интегральные возможности, в разделе по охране здоровья детей содержалось всего пять пунктов, отражающих решение действительно актуальных, но не выходящих за рамки секторальных педиатрических и медико-организационных решений проблем (профилактика врожденных пороков развития у детей, разработка критериев оценки нервно-психического развития детей, развитие центров телекоммуникационной связи и т. д.). Вне указанного плана остались вопросы финансирования, правового и научного обеспечения охраны здоровья детей, первичной профилактики заболеваний детей и др.
Примером второй тенденции (недостаточного привлечения педиатров к решению комплексных государственных задач) является Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2001 г. № 1270‑р [95], в которой среди здравоохранительных «приоритетов демографического развития» вопросы укрепления здоровья детей и подростков сведены к профилактике травматизма и отравлений, борьбе с курением, алкоголизмом и наркоманией, а также развитию физической культуры и спорта и организации досуга. Вне перечня приоритетов остались проблемы первичной профилактики болезней в детском возрасте, проблемы снижения младенческой и смертности детей в раннем возрасте, проблемы сохранения здоровья семьи как объекта демографической политики, вопросы организации комплексных медико-демографических исследований. Таким образом, при разработке указанной Концепции не была принята во внимание необходимость значительного усиления ее педиатрической составляющей, на которую накануне принятия этого документа было указано в решении коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации (март, 2001 г.), где констатировано, что продолжающееся ухудшение здоровья детей, обусловленное сложившейся обстановкой в стране, имеет особую значимость в связи с демографической ситуацией в Российской Федерации [228].
Отсутствие комплексного подхода к решению демографических и педиатрических проблем Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Г. Н. Карелова (2001) объясняет тем, что к тому времени во властных структурах еще не сложились представления «по поводу того, нужна ли государственная политика, регулирующая численность, состав и структуру населения Российской Федерации… Поэтому вопросы качества здоровья и, прежде всего, качества здоровья детей решались стихийно» [86].
Недостаточность научно-методологической поддержки стратегических решений в сфере здравоохранения, в т. ч. в области охраны здоровья детей, прослеживается по результатам анализа принятых в исследуемый период нормативных правовых актов. Так, несмотря на то, что в преамбуле Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77‑ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» [312] указано его назначение – установление правовых основ осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации, – реальное содержание данного направления государственной политики в законе не раскрыто, нет определения самого понятия. Неопределенность понятия «государственная политика в области предупреждения туберкулеза» обусловила невостребованность интегральной функции этого механизма регулирования общественных отношений. В результате в статье 4 закона, где установлены полномочия Российской Федерации в области предупреждения распространения туберкулеза, такие виды деятельности, как «разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на предупреждение распространения туберкулеза» и «формирование, утверждение и реализация федеральных целевых программ в области предупреждения распространения туберкулеза» зафиксированы в качестве самостоятельных элементов, отдельно от полномочий проведения «государственной политики».
Среди стратегических решений в сфере здравоохранения необходимо отметить поэтапный перевод медицинского обеспечения детей в возрасте от 15 до 17 лет включительно в детские амбулаторно-поликлинические учреждения путем прекращения передачи их в амбулаторно-поликлинические учреждения общей сети [211]. Эта работа была в основном завершена к исходу 2001 г. и связана, в частности, с резким уменьшением (на 40–50 %) числа детей на педиатрических участках [3] вследствие сокращения общей численности детского населения в России (рис. 9). В период с 1991 г. по 2008 г. численность детей сократилась на 13,1 млн человек.
Рис. 9. Динамика численности детского населения в Российской Федерации в 1991–2008 гг. (млн. человек).
В начале ХХ в., несмотря на принимаемые меры, ситуация в сфере охраны здоровья детей оставалась одной из наиболее острых проблем детства, в связи с чем в 2002 г. в состав федеральной целевой программы «Дети России» на 2003–2006 гг. была впервые введена подпрограмма «Здоровый ребенок» [190]. Критически оценивая эту подпрограмму, специалисты отмечали не только неполный объем ее финансирования[23], но и недостаточную направленность на профилактику, внедрение новых медицинских технологий (в том числе эффективных технологий реабилитации недоношенных и маловесных детей, технологий компьютерного прогноза риска развития внутриутробной инфекции новорожденных и др.) [8].
Подводя итог, на основании анализа развития стратегии охраны здоровья детей в 1990–2003 гг. можно сделать вывод о том, что в этот период государственные меры в сфере детского здравоохранения отражали общую недостаточную эффективность социально-экономической политики и были, как правило, лишь ответной реакцией на изменение экономической ситуации [108]. Следствием децентрализации управления здравоохранением в России стала реальность, отмеченная в докладе Европейской обсерватории по системам здравоохранения (2003): «Министерство здравоохранения больше не устанавливает обязательной для всех политики здравоохранения и ее приоритетных направлений». В докладе отмечена угроза утраты государственной системы здравоохранения [250]. Указанные оценки усиливаются тем фактом, что Российская Федерация не выполнила обязательств по осуществлению положений Декларации и Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей»[24], принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 мая 2002 г. [223].
Вместе с тем, в связи с нарастающими трудностями в охране здоровья детей, был реализован ряд новых решений, среди которых следует выделить проведение в 2002 г. Всероссийской диспансеризации детей [112, 213]. Критические суждения в отношении некоторых аспектов этой акции[25], не могут снизить ее значение, в частности потому, что была подтверждена общая неблагоприятная направленность вектора исследуемого процесса. В результате, если незадолго до проведения Всероссийской диспансеризации детей Министерство здравоохранения Российской Федерации декларировало для себя задачу определить стратегические направления и приоритеты в сфере охраны здоровья детей (февраль, 2002 г.) [323], то по итогам указанной акции в качестве такого приоритета впервые была поставлена задача (октябрь, 2003 г.) выработки научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей [209].
23
В 2004 году по подпрограмме «Здоровый ребенок» финансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации было в 6 раз меньше планируемых показателей.
24
По этому поводу Московская городская дума (2006) обратила внимание Президента Российской Федерации на то, что разработанный на межведомственной основе Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации проект «Национального плана действий в интересах детей до 2010 года» не представлен ему на утверждение [121]. Аналогичное замечание содержится в Докладе Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве (2006) [54].
25
Такие суждения касались, в частности, степени достоверности полученных данных о состоянии здоровья детского населения. В действительности достижение высокого уровня этого критерия было затруднено в связи с недостаточным кадровым обеспечением медицинских осмотров детей. На большинстве территорий страны дефицит врачей достигает по отдельным специальностям 40–60 % [14, c. 7].