Страница 19 из 26
Доходы бюджетов членов федерации состоят из налогов, поступлений от принадлежащего им имущества, средств, привлекаемых за счет выпуска займов.
Расходы бюджетов членов федерации связаны с осуществлением экономической и социальной деятельности, оказанием финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, с содержанием административного аппарата, органов правосудия, полиции.
Функции местных органов власти, состав доходов и расходов их бюджетов остаются в условиях федерации такими же, как в унитарном государстве.
Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов, входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.
Бюджетный процесс и его основные стадии
Бюджетный процесс – регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов (в федеративных государствах и бюджетов членов федерации). Его продолжительность различна: до двух и более лет – в зависимости от длительности его составления и рассмотрения в законодательном органе, а вместе с утверждением отчета – свыше трех лет.
Бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной деятельности:
• составление проекта бюджета;
• рассмотрение и утверждение бюджета;
• исполнение бюджета;
• составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Составление проекта бюджета. Является одним из наиболее важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия дефицита бюджета. Подготовка проекта бюджета в большинстве стран осуществляется аналогичным образом.
Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года (в ФРГ – за 6 месяцев, Японии – 7, Италии – 11, Франции – 14, США – за 18 месяцев). Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США – специальным органом – Административно-бюджетным управлением при президенте (АБУ).
Вначале в течение первых трех месяцев составляется прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики, рассчитываются контрольные цифры проекта бюджета на соответствующий период.
Затем работа продолжается подготовкой министерством финансов (или специальным органом в США) директивных указаний руководителям министерств и ведомств с предложением представить к определенной дате расчет сметы расходов и доходов. При этом им сообщаются общие контрольные цифры возможных ассигнований. Разработанные проекты смет министерств и ведомств на основе контрольных цифр после согласования с министерством финансов закладываются в проект бюджета.
Рассмотрение и утверждение бюджета. После одобрения проекта бюджета высшим исполнительным органом проект бюджета поступает в законодательный орган – парламент, который рассматривает и утверждает его. Как правило, проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем – в верхнюю, в некоторых странах – одновременно (Германия). Значение палат неодинаково. Основная роль в бюджетом процессе принадлежит нижней палате. Права верхней палаты существенно ограничены.
После принятия бюджета каждой палатой при отсутствии разногласий между ними выносится общее решение парламента о бюджете. Если же разногласия возникли, то их должна снять согласительная комиссия, состоящая из представителей двух палат.
При рассмотрении и утверждении бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания, например) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов, если они не являются одновременно членами правительства. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстроменяющуюся экономическую ситуацию в стране. Исключение составляют США, где в результате принятого в 1974 г. закона конгресс обладает бюджетными правами, равными с исполнительной властью. Палаты конгресса наделены правом не только пересматривать представленный проект бюджета в сторону уменьшения и увеличения как расходов, так и доходов, но и отвергать бюджетную рекомендацию президента.
Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть не обсуждает бюджет как единый документ в целом, а рассматривает отдельные его разделы расходов и изменения ставок действующих налогов или вводит новые налоги. Некоторые виды расходов, имеющие постоянный характер, вообще не подлежат рассмотрению, а утверждаются автоматически (к примеру, расходы по цивильному листу, уплата процентов по государственному долгу, платежи ЕС и т. п. в Великобритании).
Бюджет после утверждения законодательным органом поступает на подпись главы государства (в США – президента, в Великобритании – королевы) и становится законом. В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет конгрессом, президент может наложить на законопроект вето, и тогда бюджет возвращается в конгресс для повторного рассмотрения.
В других странах при возникновении разногласий по бюджету между законодательным органом и правительством может быть поставлен вопрос о доверии правительству и предоставлении ему «чрезвычайных полномочий» по финансовым вопросам, дающих право утвердить бюджет без парламента. В противном случае правительство, бюджет которого парламент отклонил, уходит в отставку. Глава правительства формирует новый кабинет министров, который составляет новый бюджет. Наконец, возможны роспуск законодательного органа и новые выборы. Тогда бюджет вторично рассматривается новым составом законодательного органа (данный вариант зависит от прочности положения правительства в стране).
Если законодательный орган не успевает принять бюджет до нового года, правительство получает право производить расходы на установленный срок (в днях, неделях, месяцах) на уровне прошлого бюджета.
Исполнение бюджета. Данная стадия бюджетного процесса охватывает получение утвержденных доходов, главным образом налогов, и осуществление бюджетных расходов, т. е. платежей в соответствии с выделенными ассигнованиями. Организация исполнения доходной части бюджета и контроль его осуществления возлагаются на министерство финансов. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым или бюджетным годом.
Важным элементом третьей стадии является кассовое исполнение бюджета – организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.
Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возложено на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской – на банки и их учреждения, при смешанной – на казначейские кассы и банки[11].
Составление отчета об исполнении бюджета. Это последний этап бюджетного процесса. Начинается он после окончания финансового года. Составляет отчет министерство финансов, утверждает парламент.
На этом заканчивается общий цикл бюджетного процесса.
1.3.3. Налоговая система как элемент бюджетной системы и принципы ее построения
В развитых странах мира налоги выступают как средство регулирования экономики и обеспечения стабильного экономического роста. Налоговая политика в отношении хозяйствующих субъектов в периоды подъема экономики осуществляется через более значительное изъятие возрастающих доходов, чем в период кризисов, когда налоги сокращаются и расширяются налоговые льготы. Изменение ставок действующих налогов, расширение или сокращение налоговых льгот для сферы материального производства и оказываемых услуг являются основными регуляторами экономики.
11
В начале XX в. кассовое исполнение бюджета осуществляло казначейство. С развитием кредитной системы, различных банковских учреждений кассовое исполнение бюджета во многих странах было возложено на банки, а в ряде стран, как, например, в Японии, Великобритании – на центральный банк (Банк Японии, Банк Англии), в США – на банки Федеральной резервной системы. Однако во Франции продолжает действовать казначейская система, при которой собранные средства перечисляются на счет правительства в Банк Франции. В Германии на уровне федерации и земель применяется банковская система кассового обслуживания бюджета, на уровне общин – казначейская.