Страница 5 из 23
Все интересы публичной власти имеют один способ выражения и обеспечения – это градорегулирование.
Следует обратить внимание на то, что все интересы (и частные, и публичные) могут быть разбиты на две группы, одна из которых связана с сохранением (сдерживанием развития), другая – с развитием. Градорегулирование – это установление ограничений-пределов, которые, однако, подразумевают не только сдерживание, но и побуждение к развитию. Развитие на частных землях не может состояться без общественной инфраструктуры – инженерно-технической, социальной. Развитие – это будущее, это планирование, которое для публичной власти является неизбежной необходимостью. Планирование не может быть сведено к одноразовому действию. Это технология, особенности которой будут рассмотрены далее (тема 7).
Общественные и частные интересы согласуются между собой, но они не могут и не должны отождествляться. Нельзя полностью согласиться с теми, кто утверждает: хорошо частному лицу – хорошо обществу, поскольку неограниченная деятельность частных лиц может причинить обществу вред. Но точно так же неправы и те, кто говорит: хорошо обществу – хорошо частному лицу. Частным лицам будет плохо, если их свободная деятельность неоправданно ограничивается. От этого будет плохо и обществу. Значит, мы имеем дело с нетождественными интересами, и между ними необходимо установить баланс. Возможность установления такого баланса возникает при наличии в системе градорегулирования ответов (в форме соответствующих решений, документов, технологий) на запросы частных лиц и общественности (табл. 1.1).
Таблица 1.1
Ответы системы градорегулирования на запросы частных лиц и общественности – через частных лиц
Примечание. Таблица составлена с использованием положений ГрК РФ.[2]
1.4. Субъектно-объектные отношения в градорегулировании
Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости, который невозможен без земельных участков. О появлении земельного участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок[3], т.е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым.
Поскольку земельный участок является базовым элементом градостроительной деятельности и первичным объектом градорегулирования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования – городов и регионов (о закономерностях существования земельного участка городов и регионов см. тему 2).
Неразрывностью субъектно-объектных отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для градорегулирования в виде законодательных и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования (документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).
Неразрывность субъектно-объектных отношений для публичных субъектов градорегулирования характеризуется двумя положениями:
1. Каждый публичный субъект градорегулирования действует в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования[4]: органы местного самоуправления городского округа – в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения – в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района – в границах муниципального района, органы государственной власти субъектов РФ – в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти – в границах Российской Федерации.
2. В случаях когда «вышестоящий» уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории «нижестоящего» уровня публичной власти (например, субъект РФ – на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет «нижестоящих» публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.
1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости
Для существования регулируемого (цивилизованного) рынка недвижимости необходимы четыре условия.
Условие первое. Возможность максимального экономического поведения. Такая возможность является исходным условием эффективной и конкурентоспособной экономики. Возникает эта возможность при наличии рынка недвижимости. Следовательно, рынок недвижимости – это универсальный способ существования такой экономики.
Условие второе. Наличие у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки (прав собственности или прав аренды). При наличии таких прав возможно максимальное экономическое поведение.
Условие третье. Возможность оборота недвижимости, в результате чего земельные участки и иная недвижимость могут переходить от менее эффективных правообладателей к более эффективным. Оборот недвижимости возможен при наличии у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки. Оборот недвижимости стимулирует правообладателей быть максимально эффективными в экономическом отношении.
Условие четвертое. Установление посредством градорегулирования ограничений для потенциально опасной максимальной экономической активности. Максимальное экономическое поведение необходимо – это императив экономики. Но в своем предельном выражении оно потенциально опасно для субъектов такого поведения: каждый из них несет угрозу другим субъектам, поскольку может нанести ущерб соседним объектам недвижимости. С некоторого момента возникает потребность, осознанная самими правообладателями недвижимости, в ограничении потенциально опасной максимальной экономической активности. Ограничения – это регулирование. Ограничения в использовании недвижимости – градорегулирование. Поэтому градорегулирование с необходимостью утверждает себя как неотъемлемый компонент в ряду других компонентов регулирования рынка недвижимости.
Регулирование рынка недвижимости включает в себя следующие основные компоненты:
1) градорегулирование;
2) землеустройство и техническая инвентаризация объектов строительства, реконструкции – подготовка документов для государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости;
3) государственный кадастровый учет земельных участков и иных объектов недвижимости;
4) институт предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным лицам;
5) государственная регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;
6) оценка недвижимости (массовая оценка недвижимости для целей налогообложения и индивидуальная оценка недвижимости для совершения сделок);
7) налогообложение недвижимости;
8) институт сделок – смены правообладателей недвижимости;
9) информационное обеспечение рынка недвижимости (входит в состав каждого компонента, но также может являться самостоятельной деятельностью);
10) обучение субъектов рынка недвижимости и субъектов регулирования рынка недвижимости.
Как соотносится и взаимодействует градорегулирование с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на различных этапах «жизни недвижимости» – от подготовки условий для создания объектов недвижимости до их последующей эксплуатации, видно из табл. 1.2. В таблице 1.2 зафиксирована реальная последовательность действий, выполняемых до создания объектов, в процессе их создания и после создания, т.е. в процессе использования. Анализ таблицы позволяет сформулировать два вывода принципиальной значимости:
2
1. Подробнее см.: «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости»/под ред. Э.К. Трутнева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008 (далее – [ 1]), разд. 7.3.
2. См. там же (гл. 12).
3. См. там же (гл. 9 и 12).
4. См. там же (гл. 13).
5. См. там же (разд. 10.4).
1. См. [1] (разд. 10.4).
2. См. там же (разд. 10.3), а также аналитическую записку «Рекомендации по решению проблемных вопросов правового характера при подготовке проектов межевания застроенных территорий жилого назначения» на сайте Института экономики города www.urbaneconomics.ru.
3. См. [ 1] (разд. 10.3), а также «Рекомендации по подготовке правил землепользования и застройки» на сайте Института экономики города www.urbaneconomics.ru
3
В случаях, когда земельный участок для предоставления частным лицам сформирован из состава государственных земель, до разграничения государственной собственности на землю государственной регистрации прав органов власти не требуется. Земельный участок в этом случае начинает юридическое существование с момента государственного кадастрового учета, что, однако, не противоречит – не формально-юридически, а содержательно – высказанному утверждению. Просто в данном случае принадлежность земельного участка публичному субъекту подразумевается – без юридической фиксации.
4
При совместной подготовке проектов документов территориального планирования допускается планировать размещение соответствующих объектов на территории соседнего органа публичной власти с согласия последнего. Таким образом, принцип неразрывности субъектно-объектных отношений не нарушается.