Страница 22 из 23
По завершении строительства производится инспекция нового объекта опять-таки на предмет соответствия регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности[73]. Если владельцем недвижимости или его доверенным лицом (подрядчиком) это соответствие не было обеспечено, то применяются штрафные санкции[74].
Требования безопасности также заведомо известны всем лицам (подрядчикам), производящим строительные работы, поскольку эти требования всегда существуют в форме опубликованных и общедоступных материалов (в США, например, в форме строительных кодексов). Произвольно трактовать требования безопасности не допускается. Если подрядчик считает, что ему предписывается выполнить требования, не содержащиеся в строительном кодексе соответствующего штата или города, то он может обратиться в суд (Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. P. 18).
Можно ли получить информацию о каком-либо конкретном земельном участке, например о том, что на нем разрешено строить? Если какого-либо владельца не устраивают регламентации применительно к принадлежащей ему недвижимости, могут ли эти регламентации быть изменены по его инициативе?
Информация, содержащаяся в утвержденном местном документе градостроительного зонирования, является открытой и доступной для всех частных лиц, даже тех, кто не владеет недвижимостью, но хотел бы ее приобрести, предварительно выбрав подходящий земельный участок[75]. Информацию также можно получить, запросив ее непосредственно у местной администрации[76]. Кроме того, закон предписывает публиковать в местной печати все изменения документов градостроительного зонирования, которые могут быть произведены только по результатам публичных слушаний при участии заинтересованных сторон. Сам документ градостроительного зонирования вступает в силу в день публикации решения представительного органа местного самоуправления об утверждении этого документа.
Владелец, желающий изменить регламентации документа градостроительного зонирования применительно к принадлежащей ему недвижимости, может предоставить в местную администрацию соответствующее ходатайство с обоснованием необходимости таких изменений. Если ходатайство будет признано обоснованным, а предлагаемые изменения не затронут интересов соседей и не нанесут им ущерба, то такие изменения могут быть произведены[77].
Могут ли частные лица, общественность участвовать в установлении регламентаций зонирования по использованию и изменению недвижимости?
Положения об участии общественности и частных лиц в процессе градорегулирования носят своего рода «инфраструктурный» характер, т.е. представлены практически во всех разделах законодательства развитых зарубежных стран. Тема участия обычно раскрывается с двух позиций: 1) формы (косвенная, прямая), 2) стадии (стадия подготовки, стадия согласования и стадия реализации документов зонирования).
Косвенное участие осуществляется через выборных представителей общественности в местных органах законодательной и исполнительной власти. Несмотря на косвенный характер такого участия, его проявления вполне реальны. Во-первых, существует прямая зависимость политической судьбы местных лидеров от их способности и умения отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами власти, с одной стороны, и поддерживать приемлемый баланс интересов (в том числе имущественных) внутри местного сообщества – с другой. Во-вторых, органам местного самоуправления принадлежит приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В-третьих, имеется особый механизм распределения полномочий и функций внутри самих органов местного самоуправления, при котором администрация выполняет решения, относящиеся к вопросам регулирования отношений собственности, утвержденные представительной (выборной) властью.
Прямое участие общественности и частных лиц в градорегулировании происходит как до, так и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (т.е. помимо официальных решений). Здесь следует упомянуть три момента: 1) необходимость учета мнений ассоциаций граждан и частных лиц в процессе подготовки и принятия решений (высшей формой выражения этих мнений являются референдумы по общим и частным вопросам местной градостроительной политики); 2) возможность апелляции по поводу уже состоявшихся решений; 3) возможность осуществления общественных градостроительных акций, например в форме программ реконструкции главных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и т.д.[78].
Городская администрация и специалисты-планировщики заинтересованы получить общественное одобрение на ранних стадиях подготовки решений, с тем чтобы в последующем избежать продолжительных и дорогостоящих корректировок, тем более что без такого одобрения трудно рассчитывать на утверждение этих документов. Вот почему широко распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в процессе подготовки документов градостроительного зонирования[79].
Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается обычно со дня официального оповещения о завершении работ. Все общественные организации и частные лица, желающие участвовать в обсуждении подготовленного проекта документа, могут это сделать путем внесения предложений о поправках и изменениях. Законодательно закреплена необходимость публикации основных положений документа в местной печати. Предписывается создавать специальные комиссии по сбору и анализу поступающих предложений и претензий и давать на них аргументированные заключения. Процесс обсуждения и утверждения проекта документа связан с публичными слушаниями в местном городском совете.
Общественность и частные лица имеют возможность воздействовать на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Это воздействие может принимать разнообразные формы. Основные среди них: инициирование корректировки документа; участие в референдумах по спорным вопросам местного развития; апелляции в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное использование принадлежащей им недвижимости, и т.д.
Администрация обеспечивает социально значимую и необходимую функцию – отлаженное действие правовых механизмов, которые приобрели форму подготовки и реализации документов градостроительного зонирования.
Все, что описано в разделе «Законодательство о градорегулировании за рубежом», относится к «каждодневному» рутинному градоустроительному праву, которое осуществляется почти исключительно на местном уровне. В развитых зарубежных странах градоустройство и градорегулирование не являются функциями центральной власти, государства. Города обладают значительной степенью самостоятельности и свободы как в сфере осуществления своей собственной градостроительной политики, так и в сфере экономической деятельности[80]. При этом государство берет на себя обязательство путем тонкой «прилаженной» к конкретному месту налоговой и кредитно-финансовой политики создать (при взаимодействии с муниципалитетами) такие выгодные для потенциальных инвесторов условия, при которых на одну единицу государственных вложений можно было бы привлечь 5—7, а иногда и более единиц частных инвестиций[81]. И это приносит успех. Подобная государственная градостроительная политика ныне проводится почти во всех развитых странах[82].
73
Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. P. 22—26; Braschos E Die Bauordnung und die Vorschriften zu ihrem Vollzug in den neuen Budeslandern. P. 196-197.
74
В Германии строение, возведенное без разрешения на строительство или вопреки его условиям, может быть снесено за счет владельца с наложением на него штрафа до 100 тыс. марок (Gamer J.E (ed.). Pla
Во Франции нарушитель может быть заключен в тюрьму, а постройка снесена по ходатайству соседей, собственности которых причинен ущерб от допущенных нарушений (Garner J.F. (ed.). Pla
75
Есть только один вид информации, которая не подлежит разглашению. Это данные о суммах денежных выплат, произведенных «напрямую» (вне аукциона) при действительно состоявшихся покупках недвижимости. Такая информация относится к разряду коммерческой тайны и защищена законом. Тем не менее информация об уровне стоимости конкретного объекта недвижимости на текущий момент может быть получена из регулярно публикуемых данных о так называемой оценочной стоимости недвижимости, которая определяется специально создаваемыми независимыми оценочными комиссиями (Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989).
76
Во Франции, например, распространены так называемые градостроительные сертификаты – юридические документы, которые обычно выдаются от имени мэра и содержат сведения о предписаниях землепользования для соответствующего участка, юридических ограничениях на права собственности и т.д. Градостроительный сертификат должен быть выдан не позднее двух месяцев со дня подачи запроса. Лицу, получившему сертификат, дается юридическая гарантия того, что на период действия документа условия использования земельного участка, о котором состоялся запрос, не изменятся (Renard V., Comby /. (eds.). Land policy in France. P. 160). Градостроительные сертификаты используются не только как подтверждение реализуемости намеченных строительных планов, но и как один из документов, фигурирующих в ситуации купли-продажи земельных участков. В последнем случае они косвенно подтверждают обоснованность (или необоснованность) запрашиваемой цены (Saint-Alary R., Saint-Alary С. Droit de la construction. P. 35—37).
77
В США, например, действуют детально разработанные юридические процедуры рассмотрения таких ходатайств об изменениях. Они состоят из пяти основных этапов: подача ходатайства, оповещение общественности, подготовка рекомендаций компетентными службами, публичные слушания, принятие решения. При подаче ходатайства владелец уплачивает денежный взнос. Часть его используется для публикаций в местной печати о состоявшемся ходатайстве и дате слушания в муниципалитете. Особо информируются собственники прилегающих земельных участков. Запрос рассматривается ответственными представителями специализированных городских служб. Каждый отдел дает заключение о подведомственных ему аспектах: транспорт, водопровод, канализация и т.д. После этого составляется сводное заключение. Решение принимается членами городского совета путем голосования. В некоторых городах для принятия решения достаточно простого большинства голосов, в других необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов. Последнее соотношение обычно применяется, если часть владельцев сопряженных участков высказалась против изменения зонирования или если получено отрицательное заключение экспертной комиссии. В случае отказа проситель имеет право на апелляцию или повторное ходатайство, но не ранее 6 месяцев со дня отказа (Cassidy R. Livable cities. A grass-roots guide to rebuilding urban America. N.Y., 1980. P. 162-164).
78
В США, например, получило широкое распространение и организационное развитие общественное движение за реставрацию городов и поселков с целью сохранения исторических и художественных памятников (см.: Урбанизация и строительство в США: Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОН, 1990. С. 23—27).
79
В Германии, например, если местная администрация намерена осуществить новое строительство или реконструкцию, ее представители должны обсудить эти намерения с теми, кого они непосредственно затронут. Обсуждаются способы осуществления намеченных мероприятий и сбора необходимых для этого средств из муниципального и частных источников. Если реализация плана зонирования (плана застройки) скажется неблагоприятно на проживающих или работающих в районе людях, то администрация должна подготовить соответствующие обосновывающие материалы и обсудить их с заинтересованными гражданами с целью выяснить, как по возможности избежать или уменьшить неблагоприятные последствия. Община должна помочь тем, кто будет вынужден сменить место проживания или работы, а также помочь в перебазировании фирм и предприятий. Результаты обсуждений и социологических опросов и совместно выработанные с общественностью предложения подлежат письменной фиксации. Такого рода документы называются в Германии социальными планами (Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bo
80
О степени этой свободы говорит пример США, где правительства штатов регламентируют лишь перечень налогов, которые города могут устанавливать. Они же самостоятельно выбирают комбинации приемлемых налогов и устанавливают налоговые ставки (Paddison R., Bailey S. (eds.). Local government finance. P. 88). Это приводит к широкому разнообразию экономических условий жизнедеятельности в разных городах. Так, максимальная налоговая ставка на недвижимость (Нью-Йорк – 8,95%)в 1980 г. была в 32 раза больше минимальной (Хьюстон – 0,28%) (Macdonald M.C.D. America's cities. A report on the myth of urban renaissance. N.Y., 1984. P. 99).
81
Для США показательным является пример с так называемыми предпринимательскими зонами, для организации и развития которых были разработаны федеральная программа и многочисленные программы штатов. К середине 1980-х гг. в 500 административных единицах была организована 1281 предпринимательская зона (Eisinger Р.К. The rise of the entrepreneurial State. State and local economic development policy in United States. Wisconsin, 1988. P. 189). Города и их отдельные районы включаются в программу при соответствии определенным квалификационным критериям: уровень благосостояния местного населения, уровень безработицы, состояние жилья, размеры района. Включенным в программу городским районам предоставляется «пакет» разнообразных льгот: освобождение от налога штата на прибыль предприятий, от налога на недвижимость или снижение этого налога до 50% на 10 лет; предоставление 50-процентной скидки на налогообложение капитала, направляемого на строительство; уменьшение зональных ограничений на виды использования недвижимости; подготовка городом или графством свободных земельных участков для промышленного освоения (Eisinger Р.К. The rise of the entrepreneurial State; Peterson G.F., Lewis C. W. (eds.). Reagan and the cities. Wash., 1986).
82
Ограничимся примером Великобритании, где воздействие на развитие городов рассматривается как проблема партнерства общественного и частного секторов. За общественным сектором закреплены функции приобретения земельных участков, создания инженерной инфраструктуры, распределения грантов (субсидий) и инициирования строительных работ посредством предоставления налоговых льгот. При таких условиях становятся выгодны частные вложения, которые были бы перенаправлены в другие, более преуспевающие и прибыльные места. Так действует одна из многих программ – программа развития городских районов. Она базируется на взаимоотношениях трех сторон: частная инициатива – органы местного самоуправления – правительственные органы (министерство окружающей среды). Доля частного сектора в программе постоянно увеличивается, а муниципалитетов – уменьшается. Частный капитал привлекается посредством премий (грантов) на развитие и преобразование городов. Роль государства состоит в соблюдении так называемого рычажного фактора, задача которого – обеспечить привлечение на 1 ф. ст. общественных субсидий не менее 3 ф. ст. частных вложений. При этом правительство берет на себя 75% расходов, остальные 25% – местные органы самоуправления. За 1981—1986 гг. доля государственных расходов на премии (гранты) превысила 35 млн ф. ст., а доля частных инвестиций – 354 млн ф. ст. («рычажный фактор» превысил 10-кратную величину). Это дало возможность субсидировать 181 проект, в результате чего было создано примерно 20 тыс. рабочих мест и построено около 4 тыс. жилых единиц (см.: Шаповалов АЛ. Проблемы кризиса британских городов и политика консервативного правительства М.Тэтчер // Известия ВГО. 1989. Т. 121. Вып. 1. С. 66—68).
Все более распространенной формой инициирующего градорегулирования становятся предпринимательские зоны. Их статус определен Актом от 1980 г. о местном управлении и планировании. Министр окружающей среды может предложить какому-либо городскому совету подготовить и принять к реализации схему предпринимательской зоны. Представление министра должно быть согласовано с министерством финансов. При парламентских слушаниях обе палаты имеют право отвергнуть представление (Wade H.W.R. Administrative law. Р. 188—189). После принятия решения о введении предпринимательской зоны коммерческие и промышленные фирмы, в ней расположенные, освобождаются от уплаты налога на собственность и ряда других налогов. Предпринимательские зоны имеют статус зон упрощенной планировки, которые применяются для инициирования строительства в районах, нуждающихся в реконструкции. Эти зоны могут быть подготовлены местной администрацией. Разрешение на строительство в них предоставляется на 10 лет (а не на 5, как это установлено законом во всех других случаях). Зоны упрощенной планировки имеют сниженный уровень ограничений и контроля для определенных типов строительства (Urban land markets in the United Kingdom // A report on Government Policies and Programmes and their background, prepared as part of an International Project for the Urban Affairs Division of the OECD. Department of the Environment. Land and Property Division. L., 1988. P. 46). Также может быть использован механизм так называемого полного разрешения. В этом случае ответственный планировочный орган разрешает строительство в принципе, оставляя за собой право одобрения только по определенным аспектам. Предпринимательская зона обычно вводится на 10 лет, по истечении которых выдача разрешений на строительство приостанавливается, за исключением объектов, где строительство уже было начато (Basic pla