Страница 20 из 23
ТЕХНОЛОГИЯ ЗОНАЛЬНОГО УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
Как устанавливаются права на использование и изменение недвижимости? При установлении этого вида прав решается двуединая и неизбежно противоречивая в своей основе задача: одновременно и предоставить свободу, и ограничить ее[55].
Универсальный способ решения этой задачи состоит в предоставлении так называемого пакета прав, когда свобода владельцев использовать и изменять недвижимость реализуется в рамках установленных ограничений. На практике это выглядит следующим образом:
• определяется ограниченное число более или менее дифференцированных классов (типов) использования недвижимости;
• каждый класс содержит обычно длинный перечень конкретных видов использования и соответствующих этим видам типов строительных объектов;
(Обычно этот перечень устанавливается законодательно в виде так называемых классификаторов видов деятельности. В порядке примера можно перечислить некоторые укрупненные виды деятельности, которые в указанных классифи-каторах представлены в гораздо более детализированном виде: жилье различных типов; предприятия торговли и бытового обслуживания повседневного спроса; школы, поликлиники, больницы, специализированная торговля, офисы, гостиницы, банки, увеселительные заведения; предприятия приборостроения, точной механики и оптики (первый тип); предприятия машиностроения, текстильной и пищевой промышленности (второй тип); предприятия металлургии, химического производства и нефтепереработки. Эти укрупненные виды деятельности подразделяются на более детализированные. Например, розничная торговля подразделяется на торговлю одеждой и аксессуарами, мебелью, предметами для дома, электротоварами, канцелярскими товарами, книгами, оптикой, ювелирными изделиями и т.д. Каждый из этих видов деятельности, в свою очередь, еще более детализируется. Например, розничная торговля одеждой и аксессуарами подразделяется на торговлю одеждой для мужчин, готовым платьем для женщин, аксессуарами для женской одежды, одеждой для детей, обувью, меховыми и кожаными изделиями, драпировочными и обивочными материалами и т.д. Каждый детализированный вид содержит юридическое определение, характеризующее особенности, интенсивность и объем разрешенной деятельности[56].)
• в границах каждого класса владельцы свободны выбирать и менять заведомо разрешенные законом виды использования принадлежащих им объектов недвижимости, сообразуясь с конъюнктурой рынка и ориентируясь на максимально эффективное использование недвижимости;
• до тех пор, пока выбор видов использования недвижимости осуществляется в границах установленных классов, владельцы, как правило, не обязаны испрашивать дополнительных разрешений у администрации, поскольку это право свободного выбора и изменения им уже предоставлено «в пакете».
Переложение принципа «пакета прав» на территорию города происходит путем формирования-выделения ограниченного числа типов территориальных зон, которые соответствуют определенным классам использования недвижимости. Все документы градостроительного (правового) зонирования составляются в соответствии с зональным методом, который является универсальным.
В Великобритании, например, новая версия типов территориальных зон была утверждена в 1987 г. Введено 16 видов использования территории, которые объединены в 4 главные группы (территориальные зоны): группа А – торговые территории, группа Б – промышленные территории, группа В – жилые территории и группа Г – территории коммунального назначения[57].
В США практикуется (с некоторыми местными вариациями) следующая градация территориальных зон: 1) жилые зоны, дифференцируемые на четыре основных подтипа территориальных зон: зоны односемейных жилых домов, зоны двухсемейных блокированных домов, зоны многоквартирных домов, зоны высокоплотной жилой застройки (более 20 квартир на 1 акр, соответственно более 50 квартир на 1 га); 2) зоны коммерческие; 3) зоны производственные; 4) сельскохозяйственные зоны[58].
В Германии применяются следующие типы территориальных зон: 1) центральная зона города (ядро – деловой район, каркас ядра); 2) смешанная зона; 3) жилая зона, включающая в себя зону многоэтажной застройки (выше трех этажей), зону многоэтажной блокированной застройки, зону малоэтажных домов усадебного типа; 4) производственно-деловая зона; 5) промышленная зона; 6) специальная зона [59].
При выделении территориальных зон помимо принципа «свободы выбора в установленных границах» используются еще два универсальных принципа: принцип непричинения ущерба собственности и принцип защиты слабых от сильных.
Под ущербом обычно понимается широкий спектр разнообразных действий, которые могут привести к уменьшению стоимости недвижимости. Чтобы этого не произошло, несопоставимые по экологическим и функционально-эксплуатационным характеристикам виды использования недвижимости пространственно отделяются друг от друга путем соответствующей трассировки границ территориальных зон и группировки в их пределах только таких видов деятельности, которые как минимум не затрудняют осуществление других видов.
Принцип защиты слабых от сильных распространяется на виды деятельности, несопоставимые по признакам коммерческой прибыльности. Жилье, например, в сопоставлении с торговыми предприятиями и объектами бизнеса рассматривается как «слабый» вид, который «не выживет», если допустить магазины и офисы в чисто жилые территориальные зоны. В то же время «слабые» по прибыльности виды деятельности (жилье) допускаются в зонах сосредоточения «сильных» видов (например, в коммерческих зонах)[60].
В документах градостроительного (правового) зонирования в качестве неотъемлемого элемента всегда присутствуют (в форме текста и/или таблиц) регламентации, где каждой выделенной в документе территориальной зоне приписываются виды разрешенного и неразрешенного использования недвижимости.
Важно, что регламентации относительно видов использования распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах соответствующих территориальных зон (за малыми исключениями, которые специально оговариваются). Это означает, что все владельцы объектов недвижимости, расположенных в пределах одной и той же территориальной зоны, обладают равными правами в смысле свободы выбора одного или нескольких видов использования из более или менее широкого набора видов разрешенного использования этих объектов[61].
Права использования и изменения недвижимости устанавливаются не только относительно видов разрешенного использования, но и относительно физических (пространственных, строительных) параметров. Параметры имеют ряд отличительных особенностей. Обозначим наиболее важные из них:
1. Параметры адресованы (приписываются) земельным участкам, т.е. единицам недвижимой собственности, у которых есть владельцы.
2. Параметры устанавливаются по принципу «ограничений сверху». В условиях действия механизма налогообложения недвижимости, основанного на ее рыночной стоимости, и соревновательности (конкурентности) в наиболее эффективном экономическом использовании недвижимости ее владельцы (большинство из них) стремятся увеличить размеры (параметры) недвижимости до возможных пределов, с тем чтобы получать от нее максимальную пользу (доход). С некоторого порога реализация этого естественного (в экономическом смысле) стремления может нанести ущерб собственникам сопряженных объектов недвижимости и городскому сообществу в целом. Поэтому вводятся такие параметры, которые ограничивают это потенциально опасное или «неудобное» для городского сообщества стремление установлением верхних пределов, превосходить которые запрещено[62]: предельная этажность или высота зданий, предельный процент застройки участков, предельный коэффициент использования земельных участков.
55
То, что задача противоречива, в данном случае совсем не означает, что она ложно поставлена. Напротив, будучи задачей этической, она и должна быть противоречивой с формальной точки зрения, т.е. при ее постановке предписывается найти способ сочетания разнонаправленных этических сущностей, в данном случае свободы и несвободы.
56
Friedrichs J., Goodman А. С. in coop, with Meier U., Neben V., Schwarten R. et al. The changing downtown: a comparative study of Baltimore and Hamburg. N.Y.: De Gruyter, 1987. P. 233; Statistisches Bundesamt. SIC Code. 1982.
57
Basic pla
58
Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. 3rd ed. Craftsman Book Company, 1994. P. 34.
59
Baugesetzbuch. 19 Aullage. Munchen, 1989.
60
Данный принцип описывает схему так называемого эвклидова зонирования, особенно широко распространившегося в США в начальный период утверждения местных законов о зонировании в этой стране. Две причины предопределили быстрое распространение принципов зонирования: готовность общественности и местной власти городов к их восприятию и реализации, наличие хорошего методико-организационного примера в форме стандартного закона для штатов по введению зонирования. На основе этого примерного, «модельного» закона штаты стали разрабатывать свои законы аналогичного содержания. В настоящее время все 50 штатов страны имеют свои законы о зонировании, которые, в свою очередь, представляют собой примерные образцы для разработки местных нормативных актов по зонированию в городах и иных населенных пунктах (Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban Pla
61
Эта ситуация может быть расценена как наглядное действие на практике одного из основных принципов концепции этической реальности – принципа полноты. В соответствии с ним одновременно согласуются два противонаправленных ценностных ориентира – свобода и равенство, а именно наблюдается своеобразное сочетание свободы и равных условий для соревновательного и наиболее эффективного использования недвижимости.
62
В российской градостроительной практике социалистического периода закрепилась прямо противоположная установка: параметры плотности застройки ограничивались «снизу» (нельзя было строить ниже, а выше – можно). Этому находятся вполне понятные объяснения. Земля ничего не стоила, и не было побудительных мотивов строить более интенсивно (особенно это относится к производственному строительству, которое буквально «растаскивало» территорию городов «про запас», при том что многие участки внутри производственных зон оставались незастроенными). Поэтому потребовался «административный кнут» в виде нормативов, которые требовали: строить ниже нельзя. Но этот «кнут» никого не пугал и большой пользы так и не принес (см.: Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика [24]. С. 60).