Страница 18 из 23
2. Публичные субъекты градорегулирования – кто это?
3. Как распределяются функции-полномочия между субъектами градорегулирования?
4. Какие инструменты градорегулирования вы знаете?
5. Что собой представляет модель системы градоргеулирования?
Литература
Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].
Тема 4.
Законодательное регулирование градостроительной деятельности
4.1. Законодательство о градорегулировании за рубежом
Содержание зарубежного законодательства о градорегулировании может быть раскрыто путем постановки самых важных вопросов и ответов на них с привлечением поясняющих примеров из практики развитых зарубежных стран – США, Англии, Германии, Франции, Швеции.
Назначение законодательства о градорегулировании состоит в том, чтобы определить права для владельцев недвижимости (или лиц, планирующих ее приобрести) в части видов разрешенного использования и параметров изменения объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав.
Из трех видов прав применительно к объектам недвижимости (право владеть, право пользоваться, право распоряжаться) законодательство о градорегулировании «ведает» правами пользования, т.е. правами, связанными с извлечением пользы. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье и т.д.) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы (полезности, прибыли), которую конкретный объект недвижимости может принести своему владельцу. Устанавливая такого рода права, законодательство о градорегулировании во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и на будущее. Двумя другими правами на недвижимость (правом владеть и правом распоряжаться) «ведают» другие виды законодательства, которые устанавливают порядок вступления в права на недвижимость, изменения и прекращения этих прав: гражданское законодательство, законы о земле, об отчуждении недвижимости и т.д. В силу того что градоустроительное право «ведает» своей сферой прав, оно должно рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль законодательства, но в общих рамках законодательства, регулирующего отношения по поводу недвижимости.
Кто, почему и кому передал права устанавливать ограничения на использование и изменение объектов недвижимости? Чтобы ответить на эти вопросы, следует обратиться к истории.
Градоустроительное право начинает оформляться в самостоятельную отрасль права в начале XX столетия как административнорегулятивная деятельность органов местного самоуправления. В разных странах до Первой мировой войны начинают приниматься сначала разрозненные законодательные акты, количество которых в 20—30-х гг. увеличивается, а после Второй мировой войны они принимают более или менее систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании.
В Великобритании первый шаг в развитии законодательства о градорегулировании был сделан в 1909 г., когда принятый парламентом Акт о городском жилище предоставил органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт 1919 г. расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности[38]. Современная система законодательства о градостроительной деятельности была введена Актом о городской и сельской планировке 1947 г. Он содержал большое количество регулятивных процедур, в том числе заимствованных из предшествующих законодательных актов. Ныне законодательство о градостроительной деятельности в Великобритании представлено исключительно большим количеством документов. Акт от 1909 г. содержал 9 страниц текста, акт 1971 г. (17-й после 1909 г.) – 382 страницы, к началу 1980-х гг. общий объем законодательных документов градостроительного контроля составлял уже около 3 тыс. страниц[39].
В США законодательство о градостроительной деятельности существует на уровне муниципалитетов в виде зонирования. А. О’Салливан указывает, что «первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью отделения живущего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)»[40].
Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию[41]. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. – 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек[42].
Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958,1967 и 1971 гг.[43] Один из последних законов 1986 г. закрепил общую тенденцию усиления юридических прав муниципалитетов[44].
В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986 г.) завершился 60-летний период формирования единого градоустроительного права. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градоустроительного права[45]. Согласно Конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях: почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировка не входит в их число и осуществляется на уровне местных административных единиц – общин[46]. Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градоустроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления[47].
38
Wade H.W.R. Administrative law. 6th ed. Clarendon Press. Oxford, 1988. P. 179.
39
PrestA.R. The taxation of urban land. Manchester, 1981. P. 87.
40
О'Салливан А. Экономика города / Пер. с англ. Изд. 4-е. М.: ИНФРА-М, 2002. С.298.
41
WolfP. Land in America. Its value, use and control. N.Y., 1981. P. 87.
42
Hinds D.S., Cam N.G., Ordway O.N. Wi
43
Garner J.F. (ed.). Pla
44
Ragy D., Taisne C. Policy implications of depopulation in the central area of the Paris region // Verkoren O., Van Weesep J. (eds.). Spacial mobility and urban change. Nederlandse geografische studies 37. Amsterdam-Utrecht, 1987. P. 142.
45
Hoppe W., Menke R. Raumordnungs und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes Rheinland-Pfalz. Koln, 1986. Z. 3; Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bo
46
Gamer J.F. (ed.). Pla
47
Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bo