Страница 17 из 23
Особенность восьмая. Это одна из главных особенностей, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений: в отличие от всех других, они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также (по инициативе частных правообладателей недвижимости) организуют публичные слушания в случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости[36].
Особенность девятая. Приведенная в справочных материалах таблица показывает, что субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются проводимые в обязательном порядке органами местного самоуправления публичные слушания по различным вопросам градорегулирования, определенным ГрК РФ[37].
3.3. Инструменты градорегулирования
Как, посредством чего осуществляется градорегулирование, виды которого были определены в предыдущей лекции? Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.
В справочных материалах помещена таблица (справочные материалы 3.1), которая содержит перечень основных инструментов градорегулирования применительно к использующим данные инструменты различным публичным субъектам – органам власти. Основными эти инструменты мы называем потому, что почти в каждом из них содержатся составляющие компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.
Основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы по двум главным признакам.
1. По признаку «условия—контроль». С помощью таких инструментов, с одной стороны, создаются условия для градорегулирования (акты, документы, мониторинг и т.д.), а с другой – контролируется градостроительная деятельность, осуществляемая в этих подготовленных условиях (в виде актов, документов).
2. По признаку «документы—действия». С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.
Если свести все основные инструменты градорегулирования в обобщенные группы по первому признаку «условия—контроль», то получим 16 типологических групп:
Инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:
1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);
2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;
3) документы градостроительного проектирования, за исключением правил землепользования и застройки;
4) документы, в обязательном порядке направляемые в муниципальные ИСОГД и размещаемые в них;
5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;
7) аналитические материалы, рекомендации.
Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:
8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;
9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными – применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;
10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;
11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.
Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:
12) государственная экспертиза проектной документации – в установленных случаях;
13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;
14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;
15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, условно разрешенные виды использования недвижимости.
3.4. Модель системы градорегулирования
Сейчас перед нами стоит задача свести воедино результаты предшествующего анализа (см. разд. 3.1—3.3) и ответить на вопросы кто, что и как: какие субъекты публичной власти какие виды градорегулирования осуществляют в отношении каких субъектов посредством каких инструментов градорегулирования. Получить ответ означает построить модель действий в системе градорегулирования (модель представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.3).
Указанные действия (функции, полномочия) обобщены в две группы:
1) создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Эти действия распределены между субъектами градорегулирования с указанием используемых инструментов градорегулирования 16 типов. Однако модель действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима. Во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования. Во-вторых, понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет более четко представлять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы. Модель системы градорегулирования – модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях – представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.4.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные характеристики унитарной и трехуровневой системы градорегулирования.
36
См. [1] (гл. 13).
37
См. там же.