Страница 4 из 10
– таможенное сотрудничество;
– сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
– сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства.
Участие наднациональных институтов ЕС в решении этих вопросов сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого начаты совместные полицейские акции, направленные, в частности, на борьбу с распространением наркотиков.
Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявших обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями: организованной преступностью, торговлей людьми, преступлениями против детей, незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом.
Для реализации заявленных целей планировалось к 2004 г. наделить правом выдачи европейского ордера на арест специально созданное ведомство – Евроюст, своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры, состоявшее из прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.
1.3. Финансовые и правовые инструменты Европейского союза
Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 г. он составил 93,3 млрд евро, что соответствует примерно 2,5 % общих государственных расходов государств-членов.
С 1967 г. в бюджете ЕС были объединены бюджеты трех европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС). Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. создаются собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из таможенных пошлин на импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75 % собираемого налога на добавленную стоимость (НДС); отчислений государств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их валового национального продукта (ВНП).
В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на периоде 2000 по 2006 г. установлена на уровне 1,27 % совокупного ВНП государств-членов.
Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960 и 1970 гг. доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.
Из общего бюджета частично финансируются и другие направления внутренней политики ЕС, например, научно-техническое, транспортное и пр., внешняя политика, оказывается гуманитарная и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 г. ежегодно более 3 млрд евро расходуется на осуществление проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет около 40 % всех расходов на внешнюю политику ЕС.
Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяйственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответственный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии (например, пораженных структурным кризисом в промышленности); Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию работников в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также отвечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентированный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу населения. Существует также специальный финансовый инструмент содействия рыболовству, через который выделяются средства для повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом в прибрежных районах ЕС.
В рамках ЕЭС в 1958 г. был образован другой важнейший финансовый инструмент ЕС – Европейский инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.
Таблица 1
Бюджет Европейского союза
Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. Brussels; Luxembourg, 2000. P. 79.
Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire, включающее большое количество действующих нормативных документов, в том числе неписаные нормы, т. е. общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме непременное условие вступления любого государства в ЕС.
Право Сообщества можно разделить на три большие группы документов:
1) учредительные договоры и приложенные к ним документы: декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении в ЕС – первичное (договорное) право;
2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, подготовленные различными органами ЕС, – вторичное право;
3) международные соглашения ЕС с третьими странами – международное право.
Главенствующая роль принадлежит первичному праву – межгосударственным договорам об учреждении и функционировании Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора (1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992), Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Европейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.
Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые могут быть приняты его институтами.
Регламент (regulation) является актом общего характера. Он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введении импортных квот и т. п.).
Директива (directive) в отличие от регламента не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи остаются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для этого государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.
Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адресатов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т. п.).