Страница 148 из 177
Глава 14. Как переосмыслить прогрессивный подоходный налог
В предыдущей главе мы обратились к вопросу о становлении и эволюции социального государства, сосредоточившись на содержании социальных потребностей и соответствующих государственных расходов (образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и т. д.) и приняв в качестве данности общий уровень отчислений и его эволюцию. В этой и в следующей главах мы подробнее исследуем структуру налогов, сборов и отчислений, которые сделали возможной эту трансформацию, и попытаемся извлечь уроки для будущего. Мы увидим, что ключевой инновацией XX века в налоговой сфере стало создание и развитие прогрессивного подоходного налога. В минувшем столетии он сыграл ведущую роль в снижении неравенства, однако сегодня ему серьезно угрожают силы налоговой конкуренции между странами, что, безусловно, обусловлено и тем, что он вводился спешно, без основательной проработки принципов, лежащих в его основе. То же касается прогрессивного налога на наследство, который представляет собой вторую важную инновацию XX века и который также был поставлен под вопрос в течение последних десятилетий. Однако прежде чем переходить к этим вопросам, нам нужно поместить оба этих инструмента в более общие рамки прогрессивного налогообложения и его роли в современном перераспределении.
Современное перераспределение: вопрос прогрессивного налогообложения. Налог — это вопрос не технический, а прежде всего политический и философский, притом самый важный из всех. Без налогов не может быть общности судьбы и коллективной способности действовать. Так было всегда. В основе всякого значимого политического потрясения всегда обнаруживается налоговая революция. Старый режим исчез, когда законодательные собрания революционной эпохи проголосовали за упразднение налоговых привилегий знати и духовенства и установили современное всеобщее налогообложение. Американская революция началась со стремления подданных британских колоний самим определять свои налоги и свою судьбу («No taxation without representation»[535]). За два столетия условия изменились, но основная проблема осталась прежней. Речь идет о том, чтобы граждане могли самостоятельно, демократическим путем выбирать, какое количество ресурсов должно направляться на осуществление общих проектов: на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, снижение неравенства, занятость, устойчивое развитие и т. д. Вполне логично, что конкретная форма налогов во всех обществах находится в центре политических дебатов. Необходимо достичь согласия относительно того, кто, сколько и во имя каких принципов должен платить, что не так просто, поскольку различные группы отличаются друг от друга в самых разных аспектах, начиная, разумеется, с уровня дохода и капитала. Так, во всех обществах есть люди, имеющие высокие трудовые доходы и маленький наследственный капитал, и наоборот. Связь между этими различными аспектами, к сожалению, никогда не бывает совершенной. Представления об идеальной налоговой системе могут варьироваться столь же сильно.
Обычно выделяют подоходные налоги, налоги на капитал и налоги на потребление. Отчисления всех трех видов можно обнаружить в разных пропорциях в любую эпоху. Впрочем, эти категории не лишены двусмысленности и далеко не всегда четко разграничены. Например, подоходный налог в теории относится и к доходам с капитала, и к трудовым доходам, а значит, отчасти является и налогом на капитал. Как правило, в налоги на капитал включают как отчисления, выплачиваемые с оборота доходов с капитала (например, с прибыли компаний), так и те отчисления, которые рассчитываются на основе общей стоимости капитала (например, налог на недвижимость, налог на наследство или налог на состояние). Налоги на потребление в современную эпоху включают в себя налог на добавленную стоимость и различные акцизы на торговлю, напитки, бензин, табак, а также на те или иные конкретные услуги. Эти акцизы существовали всегда и зачастую вызывают больше всего ненависти, поскольку являются самыми тяжелыми налогами для низших слоев общества, как, например, табель (налог на соль), существовавшая при Старом режиме. Часто их называют «косвенными» налогами, так как они не зависят напрямую от дохода или от капитала отдельного налогоплательщика: они включены в цену продажи и выплачиваются косвенно, во время совершения покупок. В принципе, можно было бы представить прямой налог на потребление, который зависел бы от объема потребления каждого, но в действительности его никогда не существовало[536].
В XX веке появилась четвертая категория отчислений — социальные взносы. Речь идет о специфической форме отчислений с доходов, которые затрагивают исключительно трудовые доходы (зарплаты и доходы от труда не по найму) и выплачиваются в кассы социального обеспечения, прежде всего для финансирования замещающих доходов (пенсий по возрасту, пособий по безработице), что иногда позволяет внести ясность в управление и организацию социального государства. В некоторых странах, например во Франции, социальные взносы используются также для покрытия других социальных расходов, таких как медицинское страхование и семейные пособия, в результате чего социальные взносы в целом составляют около половины отчислений и еще больше усложняют налоговую систему. Напротив, в других странах, например в Дании, социальные расходы финансируются за счет огромного подоходного налога, поступления от которого частично направляются на пенсионное обеспечение, на пособия по безработице, на здравоохранение и т. д. На самом деле различия в юридических формах отчислений отчасти носят произвольный характер[537].
Если оставить эти споры о границах, то более обоснованный критерий, характеризующий различные налоги, заключается в большей или меньшей пропорциональности или прогрессивности отчислений. Пропорциональным налог называется тогда, когда его ставка одинакова для всех (еще его называют «flat tax»). Прогрессивным он является тогда, когда его ставка выше для самых богатых (для тех, кто располагает самым высоким доходом или самым крупным капиталом или чье потребление выше, чем у остальных, в зависимости от того, идет ли речь о прогрессивном подоходном налоге, налоге на капитал или налоге на потребление) и ниже для самых малоимущих. Налог может быть и регрессивным, когда ставка ниже для самых богатых либо потому, что им удалось частично избежать выплаты всеобщего налога (законно, путем налоговой оптимизации, или незаконно, путем уклонения), либо потому, что законодательство предусматривает регрессивный налог, как знаменитый poll lax[538], который стоил Маргарет Тэтчер кресла премьер-министра в 1990 году[539].
Если учесть всю совокупность отчислений, можно констатировать, что современное налоговое государство зачастую недалеко от того, чтобы взимать пропорциональные налоги с дохода, особенно в тех странах, где объем отчислений велик. В этом нет ничего удивительного: невозможно взимать половину национального дохода и финансировать широкие социальные права, не требуя существенного вклада со стороны всего населения. Логика универсальных прав, которая предопределяет развитие современного налогового и социального государства, довольно хорошо сочетается с идеей пропорционального или слабопрогрессивного налогообложения.
Прогрессивный налог имеет локальное, но ключевое значение.
Тем не менее было бы ошибочным делать из этого вывод, что прогрессивное налогообложение играет лишь ограниченную роль в современном перераспределении. Прежде всего, даже несмотря на то, что в целом для большинства населения взимаемые налоги довольно близки к пропорциональным, тот факт, что ставка сильно повышается — или, наоборот, заметно снижается — для самых высоких доходов или самых крупных состояний, может оказывать существенное динамическое влияние на общую структуру неравенства. Так, все указывает на то, что прогрессивное налогообложение на вершине иерархии доходов и наследств отчасти объясняет причины, по которым после потрясений 1914–1945 годов имущественная концентрация так и не вернулась к астрономическому уровню Прекрасной эпохи. Напротив, впечатляющее снижение с 1970-1980-х годов прогрессивного налогообложения высоких доходов в Соединенных Штатах и в Великобритании — двух странах, которые зашли дальше всего в этой области в послевоенный период — безусловно, в значительной мере объясняет взлет очень высоких вознаграждений. В то же время в последние десятилетия рост налоговой конкуренции в условиях свободного обращения капиталов привел к беспрецедентному развитию режимов освобождения от налогов доходов с капитала, которые в наши дни по всему миру в значительной степени не учитываются в прогрессивной шкале подоходного налога. Это касается прежде всего европейского пространства, раздробленного на небольшие государства, которые до сих пор так и не сумели достичь минимальной координации в налоговой сфере. Следствием этого становится бесконечная гонка преследования, целью которой является сокращение налога на прибыль компаний и освобождение процентов, дивидендов и других финансовых доходов от режима всеобщего налогообложения, под который подпадают трудовые доходы.
535
«Нет налогов без представительства» (англ.). — Примеч. пер.
536
За исключением предложений британского экономиста Калдора, к которым мы обратимся ниже, однако в его случае речь шла лишь о том, чтобы дополнить прогрессивный подоходный налог и налог на наследства и не допустить уклонения от их уплаты (а не о том, чтобы их заменить, как иногда думают).
537
Например, когда во Франции часть социальных взносов была расширена на все доходы (не только на зарплаты и доходы от труда не по найму, но и на доходы с капитала и на пенсии по возрасту), что привело к введению в 1990 году «общего социального взноса», то в международной статистике соответствующие поступления были классифицированы как подоходный налог.
538
Подушный налог (англ.). — Примеч. пер.
539
Poll tax. введенный в 1988 году (и отмененный в 1991 году), представлял собой местный налог, который взимался в равном размере с каждого взрослого, каким бы доходом или капиталом он ни располагал, в результате чего для самых богатых налог оказывался ниже в пропорции к их доходу или капиталу.