Страница 166 из 317
Он верил во всесилие бюрократического аппарата, но при этом не доверял — и с основанием — честности чиновников, поэтому стремился все держать под своим личным контролем. На практике это приводило к созданию всевозможных комитетов, комиссий, департаментов и т. д. Бюрократический аппарат рос как на дрожжах, но злоупотреблений от этого не становилось меньше. Они увеличивались прямо пропорционально количеству чиновников, на содержание которых у государства не хватало средств. Чиновники получали мизерное жалованье, и их взяточничество, давно переставшее быть частным злоупотреблением, превратилось в своего рода систему самофинансирования. Николай знал это, пытался с этим бороться, но в конце вынужден был признать, что Россией правит не он, а столоначальники.
Реформу бюрократического аппарата царь начал с расширения собственной канцелярии, которая была поделена на несколько отделений. 1-е отделение взяло на себя прежние функции канцелярии. 2-е отделение, созданное 31 января 1826 г., стало заниматься кодификацией законов. Во главе отделения был поставлен М. А. Балугьянский — известный правовед, преподававший в свое время право юному Николаю. Однако реально делами заправлял М.М. Сперанский. Он планировал провести всю работу в три этапа: сначала собрать и расположить в хронологической последовательности все законы, появившиеся после Соборного уложения 1649 г., после этого отобрать действующие законы и расположить по сферам применения и, наконец, главное, в чем видел свою задачу Сперанский, — составить единый кодекс законов. Однако Николай велел ограничиться лишь изданием полного собрания законов. Эта работа была завершена к 1830 г. появлением 45-томного издания, куда вошло более 30 тыс. правовых и нормативных актов, появившихся в России с 1649 по 1825 г. Вскоре последовало еще 6 томов, включающих в себя законодательные акты уже николаевского царствования.
3 июля 1826 г. было создано 3-е отделение, первоначально подразделявшееся на четыре экспедиции. Его штат был сравнительно небольшим: 16 человек, по 4 человека на экспедицию. 1-я экспедиция занималась полицейским сыском и наблюдением за неблагонадежными подданными. 2-я — раскольниками, сектантами, фальшивомонетчиками, убийствами, местами заключения и крестьянским вопросом. 3-я — следила за иностранцами, приезжающими в Россию. 4-я — вела переписку о «всех вообще происшествиях», ведала личным составом, пожалованиями и т. д.
В 1827 г. в подчинение 3-му отделению были переданы жандармы, сначала в составе Корпуса внутренней стражи, ас 1836 г. — в виде Отдельного корпуса. Вся страна была поделена на жандармские округа. Во главе округов стояли генералы, подчиняющиеся, в обход местных властей, лично шефу жандармов. Одна из их функций заключалась в пресечении злоупотреблений местной администрации. Постепенно круг деятельности 3-го отделения расширялся, и в 1828 г. в него вошла театральная цензура, выделенная в 1848 г. в отдельную, пятую, экспедицию. Число служащих в 3-м отделении хоть и росло, но не стремительно. К концу николаевского царствования в нем насчитывалось всего 40 человек.
В конце 1826 г. Николай создал так называемый «Комитет 6 декабря», в который вошли крупнейшие сановники России, в том числе и часть политической элиты александровского царствования, сохранившая свое положение при новом царе. Главная задача, возложенная Николаем на Комитет, заключалась в разборе бумаг из кабинета Александра I. Николай в свое время не был посвящен в замыслы государственных преобразований своего старшего брата и теперь решил познакомиться с ними, а заодно посмотреть, что может быть использовано в современной ему обстановке.
«Комитет 6 декабря» интенсивно работал на протяжении трех лет и обсуждал довольно широкий круг вопросов, далеко выходящих за рамки александровских проектов. Одним из важнейших направлений его деятельности стали права и обязанности сословий. Были намечены меры против размывания потомственного дворянства путем ограничения доступа в него выходцам из других сословий. Предлагалось ввести порядок, по которому дворянином можно было стать либо по рождению, либо по царскому пожалованию. Для укрепления дворянского землевладения предлагалось запретить дробление имений. Для поощрения чиновников-недворян были введены новые сословия: «чиновные граждане», «именитые граждане», «почетные граждане». Все они освобождались от подушной подати, рекрутского набора и телесных наказаний.
В Комитете был поставлен и крестьянский вопрос — самая болезненная проблема России на протяжении уже многих десятилетий. И хотя речь об отмене крепостного права еще не шла, планировался целый ряд мероприятий по его смягчению: запрет переводить крестьян в дворовые и продавать их без земли.
Сперанский занимался в Комитете подготовкой административной реформы. Он надеялся осуществить свой давний замысел разделения властей. Государственный совет должен был получить законодательную власть, а Сенат планировалось разделить на правительствующий (с функциями исполнительной власти) и судебный. Несмотря на то что все эти проекты получили предварительное одобрение Николая, они так и не были воплощены в жизнь, за исключением введения «почетных» граждан. Помешали события 1830–1831 гг., ставшие новым испытанием для Николая. По его империи было одновременно нанесено два мощных удара: страшная эпидемия холеры и польское восстание.
Острейшим социальным вопросом России, аккумулирующим в себе множество других насущных проблем, по-прежнему оставалось крепостное право. Желание Николая провести крестьянскую реформу диктовалось отнюдь не альтруистическими намерениями. Количество крестьянских бунтов постоянно росло. Экономическая неэффективность крепостного права для Николая так же была очевидна, как и его политический вред. Все это толкало царя к действиям, необходимость которых он понимал, но осуществить которые не решался. Решение крестьянского вопроса готовилось в атмосфере строжайшей секретности и, как всегда бывает в подобных случаях, порождало в обществе массу слухов и кривотолков, заставлявших Николая быть еще более осторожным, вместо того чтобы попытаться привлечь на свою сторону общественное мнение путем открытого обсуждения данной проблемы. За время своего правления Николай создал 9 секретных комитетов по крестьянскому вопросу.
С середины 1830-х годов во главе крестьянской реформы был поставлен П.Д. Киселев. В 1835 г. он представил на рассмотрение царю проект двуединой реформы. На первом этапе планировалось провести реформу государственной деревни с целью упорядочить и по возможности улучшить жизнь казенных крестьян. На втором этапе следовало приступить к выравниванию юридического положения помещичьих и государственных крестьян, что фактически означало освобождение первых из-под власти помещиков.
Реформа началась с создания нового бюрократического аппарата, значительно увеличившего количество чиновников и соответственно требующего дополнительных затрат на его содержание. Было создано специальное 5-е отделение собственной его императорского величества канцелярии во главе с Киселевым. 26 декабря 1837 г. было учреждено Министерство государственных имуществ тоже во главе с Киселевым. Это министерство было лишь вершиной огромного чиновничьего аппарата и располагало на местах губернскими палатами государственных имуществ, в подчинении которых находились окружные начальники с их помощниками. Им в свою очередь подчинялось волостное начальство, формируемое на выборной основе. Ниже стояли сельские общества во главе с избранными сельскими старшинами, старостами, сотскими, десятскими и членами сельских судебных расправ.
Вся эта громада «кормилась» крестьянской реформой и уже в силу этого обстоятельства не была заинтересована в ее завершении. Правда, сам Николай считал, что реформа государственной деревни удалась. На самом же деле, несмотря на некоторую упорядоченность в правовом и социальном положении государственных крестьян — увеличение земельных наделов, оказание помощи при переселении на свободные земли, строительство школ, больниц и так далее, — государственная деревня практически была отдана на разграбление чиновников. Чиновничий гнет по сути мало чем отличался от помещичьего, и крепостнические принципы хозяйствования оставались неприкосновенными.