Страница 22 из 23
Наиболее подробная экспертиза основного закона о культуре, принятого Государственной Думой в первом чтении и подготовленного ко второму чтению (2003 год, законопроект был разработан под названием «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Основы законодательства РФ о культуре»), была осуществлена Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правительства Российской Федерации (отдел социально-культурного законодательства и социологии права).
Компетентность и авторитет института, представившего экспертизу, не вызывает сомнений, поэтому проанализируем ее не только с точки зрения содержания, но и формы изложения.
Во вступлении авторы экспертизы дают общую оценку законопроекта, определяя его как новую редакцию закона, а не просто внесение изменений и дополнений. Эксперты предлагают изменить название закона, полагая, что «Основы законодательства о культуре» предполагают дублирование иных законов и декларативность, что существенно снижает потенциал основ как самостоятельного нормативно-правового документа. Это замечание было учтено рабочей группой и одобрено комитетом по культуре Государственной Думы. Вся дальнейшая работа над законопроектом шла под названием – Закон «О культуре».
Эксперты высказывают замечания и по структуре законопроекта. Так, если первая статья излагает цель и содержание новой редакции закона, то вторая должна содержать перечень актов законодательного уровня, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием рассматриваемого закона, а третья – содержать предложения Президенту РФ и поручение Правительству привести свои акты в соответствие с настоящим федеральным законом.
С точки зрения экспертов в законе не всегда наименование главы соответствует ее содержанию. Например, глава 3 законопроекта именуется «Обязанности государства в области культуры». Но анализ ее статей свидетельствует, что основная обязанность государства заключается в оказании государственной поддержки субъектам культурной деятельности. Целесообразно переименовать главу соответствующим образом и включить статьи из иных глав законопроекта, закрепляющих формы и направления оказания государственной поддержки в области культуры.
Особенности трудовых отношений и дополнительные меры социальной защиты работников культуры закреплены в главе 7 «Управление и экономическое регулирование в области культуры». Эксперты считают, что более правильно включить эти статьи в специальную главу, посвященную статусу творческих работников, при этом назвать эту главу «Творческие работники и работники культуры».
Серьезные претензии были высказаны к содержанию второй главы, перечисляющей государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Так, содержание статей 10 «Право собственности на объекты материальной культуры», 15 «Право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ» не соответствует наименованиям глав.
Авторы экспертизы отдельным разделом выделяют тему: система законодательства о культуре и место в ней «Основ законодательства о культуре», особо подчеркивая необходимость определить отношение данного закона к другим законам и к международному праву: «В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. К ним относятся различные Конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы и другие. Это представляет собой одну из форм международного сотрудничества в области культуры. Но данное обстоятельство не нашло отражения в разработанном варианте Основ. Учитывая это, представляется необходимым в статье 2 проекта отразить место международных договоров в отечественном законодательстве о культуре».
Большая часть замечаний к законопроекту посвящена главе «Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области культуры» (10 из 20 страниц экспертного заключения посвящены именно этому).
Не останавливаясь на конкретных замечаниях, тем более что в последние годы с 2004 по 2009 принято несколько новых федеральных законов по этим вопросам, постараемся обобщить характер высказанных замечаний:
1. Отдельные статьи не имеют самостоятельного значения, так как во многом дублируют положения Конституции.
2. Нет четкого разграничения в определении предметов совместного ведения федерального центра и субъектов РФ.
3. Законопроект содержит положения, не согласованные с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
4. Спорными являются статьи, возлагающие дополнительные полномочия в сфере культуры на органы местного самоуправления. Не подкрепленные финансированием, они останутся пустыми декларациями и скомпрометируют закон. Важно иметь в виду, что 94,5 % всех учреждений культуры находятся в ведении местных органов власти.
В данном случае законопроект однозначно не соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующему работу этих органов.
В целом, большая часть экспертного документа посвящена именно юридическим вопросам. Это типично для большинства экспертиз. Процесс разработки и принятия законов включает целый ряд этапов, и на каждом этапе необходима экспертиза.
Законы, как правило, разрабатываются группами специалистов, в которые входят ученые и практические работники сферы культуры, по поручению одного из субъектов законодательной инициативы. Это правительство, законодательные собрания областей и республик, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации. Субъектом законодательной инициативы является и Президент.
После внесения законопроекта в Думу и поддержки его профильными комитетами (в Думе есть комитет по культуре) документ принимается на пленарном заседании Думы в первом чтении, что означает утверждение концепции закона, основных базисных положений. В экспертизе законопроекта на этом этапе важным является мнение ученых-специалистов по проблематике закона. По нашему убеждению, при принятии законопроектов по культуре первое место в их анализе на этом этапе должно принадлежать культурологам, ибо концепция базируется на научном исследовании проблемы.
Затем текст законопроекта направляется в регионы и заинтересованные организации для внесения поправок и предложений. На этом этапе экспертное заключение носит более конкретный характер: поправки предлагаются к статьям, главам документа, они не могут изменять концепцию закона, но, как правило, существенно улучшают его текст. Участие юристов в этой работе необходимо.
После принятия законопроекта во втором чтении, с изменениями и поправками, он проходит правовую и лингвистическую экспертизу. И только после этого закон голосуется в третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.
В экспертном заключении на законопроект «Основы законодательства о культуре» есть ряд интересных содержательных предложений.
Так, в статье 6 «Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни» воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория «культурные ценности» имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию «культурные ценности» негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ».
Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.