Страница 21 из 23
Владыки! Вам венец и трон
Дает закон, а не природа.
Стоите выше вы народа,
Но вечный выше ваш Закон.
И горе, горе племенам,
Где дремлет он неосторожно,
Где иль народу, иль царям
Законом властвовать возможно.
Вместе с тем, внимание к законодательным документам растет, и тема экспертной оценки законодательной деятельности представляется крайне актуальной.
Экспертиза законодательной деятельности представляет собой сложный процесс, определяемый содержанием и особенностями предмета экспертирования. Закон – документ, раскрывающий многостороннюю характеристику предмета регулирования системы правоотношений и представляющий ее в строгих юридических нормах. Это особо наглядно проявляется, когда речь идет о законодательстве в сфере культуры. Кто может провести наиболее точную и глубокую экспертизу такого закона? Культуролог – да, безусловно. Понятийный аппарат закона (в каждом из законов есть глава «Основные понятия») формируется на базе научных определений: что такое культурные ценности, культурная деятельность, творчество, культурное пространство, культурный аспект социально-экономических планов и т. д. Экспертом должен быть не только культуролог, но обязательно и юрист, особенно в таких темах, как отношения субъектов культурной деятельности, права и обязанности человека и гражданина в области культуры, полномочия федеральных, региональных и местных органов власти в этой сфере. Если без культурологов невозможно раскрыть содержания культурного процесса, то юристы делают закон законом, юридически оформляя концепцию предлагаемого документа. Соединения этих задач – дело непростое, часто экспертные оценки законов культуры содержат справедливые упреки в декларативности, описательности, в отсутствии четкого правого механизма с одной стороны, или в игнорировании специфики предмета регулирования, когда, например, правила рыночного регулирования распространяют на предмет, не рыночный по своему существу. Поэтому на вопрос, кто может быть лучшим экспертом законодательных документов о культуре, мы бы ответили так: экспертиза законов о культуре должна быть комплексной, соединяя в себе специалистов разных областей знаний. Ведущая роль в ней, с нашей точки зрения, должна принадлежать культурологу.
Системы культурологической экспертизы, то есть принципов, методов, технологий, сегодня в стране не существует, хотя потребность в ней очевидна. Автору этих строк довелось знакомиться с многими десятками экспертиз, написанных на законы о культуре, все они индивидуальны, выражают мнение конкретного автора, основанное на его личном опыте. Безусловно, они интересны и полезны, создавая дискуссионный фон вокруг содержания закона и способствуя его совершенствованию. И вместе с тем, хотелось бы выработать общие подходы к анализу и оценке таких законов. Это, несомненно, будет способствовать не только повышению качества экспертизы, но и совершенствованию всего законодательного процесса.
Что представляет собой современное законодательство о культуре в России?
Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, где целый ряд статей имеет непосредственное отношение к культуре, определяя ее статус, место в обществе и основные условия функционирования и развития. Это статья 2, где утверждается, что для нашего государства «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», статья 13, в которой «признается идеологическое многообразие», статья 14, где говорится, что «Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», и другие статьи.
Особое значение имеют статья 43, гарантирующая право на образование, и статья 44, целиком посвященная культуре. В ней каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Все законодательство о культуре опирается на эти конституционные положения, из них следует исходить и при экспертизе конкретных законов. В каждом серьезном экспертном заключении на проект закона первый вывод дает ответ на вопрос: соответствует или не соответствует законопроект Конституции.
Проблемы культуры отражены во всех кодексах: Гражданском, Трудовом, Налоговом, Земельном, Административном, Уголовном и других, в соответствующих главах и разделах. И есть специальные законы о культуре, посвященные той или иной сфере культурной деятельности.
Это базовый закон «Основы законодательства о культуре», принятый в 1992 году, много раз измененный вносимыми поправками, и сейчас мало похожий на тот, что принимался почти 20 лет назад, еще до утверждения Конституции России. Поправки, безусловно, были необходимы, но они вносились в связи с принятием новых законов в других областях и зачастую не учитывали внутреннюю логику и особенности самого закона о культуре. Особенно существенные изменения внесены ФЗ-122, предложившим поправки почти в 100 законов одновременно и отменившим более 30 законов. В обществе этот закон известен как закон о монетизации льгот: он отменил льготы, действующие в сфере культуры по социальной защите ее работников. Многие изменения внесены и законодательством о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, о местном самоуправлении и другими законами.
С 1996 года идет работа над новым законом о культуре, идет трудно, медленно, и есть немало объективных и субъективных причин этих трудностей.
Не останавливаясь подробно на этой многолетней истории (я писала о ней в одной из своих статей), постараюсь выделить основные факторы, которые называют эксперты, оценивающие ход работы над этим законодательством на разных его стадиях.
Особое внимание в экспертных заключениях привлекает статья 3 «Основные понятия». Все подчеркивают необходимость такой статьи, дискуссия идет по содержательной характеристике понятий. Культура как сложная система имеет много определений: это – совокупность материальных и духовных ценностей, созданных человечеством, это и процесс производства, распределения и потребления этих ценностей, это и качество жизни, нравы, обычаи, регулирующие жизнь людей, наиболее полно характеризующие все стороны бытия человека, и т. д. Эксперты разделяют самые разные точки зрения, и все они имеют право на существование. Поэтому часто экспертиза рекомендует использовать в законодательстве устоявшиеся, общепринятые понятия. Последнее время наибольшим авторитетом пользуются понятия, закрепленные Международными Конвенциями ЮНЕСКО, где культура рассматривается как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков – материальных и духовных, интеллектуальных и эмоциональных, то есть культура – это нравы, обычаи, традиции, верования, представления, взгляды, которые скрепляют общество, делают его единым. В таком понимании культура, во-первых, является обобщением исторического опыта, представляя его как систему ценностей. Во-вторых, на основе этих ценностей формируются нормы и правила поведения, взаимоотношений людей в обществе.
Понятия, которые формулирует закон, более конкретны, так как с их помощью предстоит изложить механизм регулирования правоотношений субъектов культурной деятельности, принципы культурной политики.
Особое внимание эксперты уделяют новым понятиям, которые включаются в закон, определяя те новации, которые возникли в культурной жизни последнего двадцатилетия, например, «культурные услуги» или «услуги в сфере культуры». Вокруг данного термина идут самые жаркие споры. Одни авторы утверждают, что это основной показатель, по которому государство должно определяться в финансировании и других формах поддержки культуры. Недавно принят федеральный закон № 83, в соответствии с которым все бюджетные организации должны перейти в новую правовую форму, и способом помощи государства существованию и развитию этих организаций станет государственное задание, главной составляющей такого задания называет именно предоставление услуг населению. На этом законе мы остановимся подробнее несколько позднее.