Страница 73 из 92
Здесь же, вместо перечисления воистину бесконечных примеров заведомой недобросовестности власти и нанесения ею нам с вами колоссального ущерба, я попробую буквально несколькими штрихами обрисовать некоторые особенности нашего федерального бюджета и его исполнения - те особенности, которые обычно остаются за пределами внимания широкой публики.
КАЗНА С ДВОЙНЫМ ДНОМ (причём - многослойным)
Сколько у нас федеральных бюджетов? Оказывается, несколько. Есть федеральный бюджет как таковой. Но есть ещё и так называемые государственные внебюджетные фонды. По логике нормального государства все госресурсы, разумеется, должны быть под строгим общественным контролем, для чего и создаются специальные контрольные органы, независимые от распоряжающейся госресурсами исполнительной власти.
По нашей Конституции Счётная палата создаётся для контроля за исполнением федерального бюджета. Из этого командой Президента был сделан простой вывод: к внебюджетным фондам, включая пенсионный (по объёмам средств - до трети федерального бюджета страны). Счётную палату - не подпускать. И в процессе разработки и принятия закона о Счётной палате в 1994 году мне (как разработчику закона от Совета Федерации) пришлось немало биться, чтобы доказать, что конституционное понятие "бюджет" является общим, широким, включающим в себя все имеющиеся у государства "кошельки", так как никаких "внебюджетных" фондов Конституция вообще не предусматривает. Несмотря на резко отрицательные заключения на закон в этой части со стороны Правительства и разнообразных правовых управлений, несмотря на вето Президента, в аргументации которого, естественно и прежде всего, было несогласие с объёмом полномочий создаваемой Счётной палаты, тем не менее, отстоять такой подход нам удалось. В результате государственные фонды, бюджеты которых принимаются отдельными законами, стали всё-таки подконтрольны Парламенту и обществу.
Но это оказалось не единственным вторым дном нашего бюджета. Поясню на примере.
Создаётся какой-нибудь очередной приправительственный центрик или фондик. Близкие к власти руководители и сотрудники этих кормушек начинают получать в нём по десять-пятнадцать тысяч долларов в месяц - при сохранении зарплаты министра на уровне в триста долларов, совершенно смехотворном по сравнению с масштабом полномочий и (должной бы быть) ответственности. По какому же праву и из каких средств в этих центриках и фондиках платят такие деньги? А это, отвечают нам весьма бойко, не ваше дело: деньги - не из бюджета. Откуда же тогда? А это, отвечают столь же бойко, кредиты Мирового банка (или Европейского банка реконструкции и развития и т.п.). А отвечать по этим кредитам кто будет, кому они даны? Вот в этот момент наступает некоторая заминка, вся прежняя бойкость и уверенность куда-то пропадают, но не надолго:
кредиты даны Правительству, и оно имеет право распорядиться ими как хочет... И распоряжалось на протяжении многих лет весьма и весьма произвольно - так, что какой-либо пользы, кроме щедрого кормления "своих", Счётной палате усмотреть не удалось. Оплачивать же все - нам.
Корректности ради надо признать, что какая-то часть подобных кредитных средств всё-таки шла и на дело. Но что это за дело, и какова была эффективность использования этих средств? Приведу пример.
Как-то во время командировки в Новосибирск я оказался на заседании регионального законодательного органа как раз в то время, когда сотрудники тамошней контрольно-счётной палаты докладывали депутатам о результатах проверки эффективности использования одного из зарубежных кредитов, выданного на "совершенствовани социальной инфраструктуры". В ходе "совершенствования" изучалась ситуация, а также строилось несколько объектов. И контрольно-счётная палата представила интересные данные. Во-первых, при выполнении работ по "изучению ситуации" привлечённые специалисты в значительной степени просто дублировали деятельность органов государственной власти. И во-вторых, эффективность расходования привлечённых кредитных средств (в данном случае она оценивалась как соотношение между тем, что пошло на строительство объектов, и тем, что взяли в кредит) составила ... менее тридцати процентов. А куда же делись остальные более двух третей средств? А остальные пошли на создание и функционирование соответствующей организации, осваивающей средства, изучение ситуации, консультирование и тому подобные жизненно-важные вещи...
Но и это - далеко ещё не все слои двойного дна наших бюджетов.
Типичный пример: в Санкт-Петербурге строился шикарный "Ледовый дворец". На какие деньги? Отвечают: это деньги - не бюджетные. Кредитные, что ли? Нет, отвечают, и не кредитные, а вообще частные. Невольно хочется ущипнуть себя за нос: может быть, я сплю? Или чего-то не понимаю? Что же это за такие странные частные инвесторы, вкладывающие деньги в заведомо нерентабельный проект? Но ларчик открывается просто: деньги-то частные, но вложенные не просто так на свой страх и риск, а под так называемые государственные гарантии. Все ли понятно? То есть, если проект в установленные сроки не окупится, то возвращать инвесторам деньги будет гарант - государство. То есть - мы с вами. Неплохо придумано?
Колоссальные объёмы самых разнообразных госгарантий, которые были без какого-либо контроля розданы за эти годы, можно смело суммировать и записывать в государственный долг, который с нас рано или поздно истребуют. Но самое приятное, что даже точной информации о полном объёме этих гарантий - нет. Во всяком случае, не было на момент окончания моей работы в Счётной палате (начало 2001 г.). Хотя чему удивляться: если Россия все эти годы не вела полного и достоверного учёта даже своих прямых внешних долгов (подробнее - см. ниже "Прошлое не уходит бесследно"), то уж косвенные -кто будет считать...
Стоит отметить, что в последние годы законодательство всё-таки уже требует указывать в законе о бюджете предельный объем госгарантий, которые Правительству разрешается давать в течение бюджетного года - этого добиться удалось. Значит, хотя бы предельные объёмы - уже под контролем. Но сами расходы (обязательства) и их целесообразность -остаются бесконтрольны до сих пор.
Почему такой разный подход к деньгам и денежным обязательствам - тем же деньгам? Ведь если распространить подобный безответственный подход на весь бюджет, то тогда вообще не нужно в нём расписывать в деталях все расходы по министерствам, ведомствам, целевым программам, по назначению средств, а достаточно просто указать общую сумму пределов расходов Правительства, а уж умное Правительство - само разберется...
МОРКОВКА ПЕРЕД НОСОМ
Принимается закон о бюджете на очередной год. Предположим, вам по закону выделены на оплату производимой вами по госзаказу продукции определённые целевые средства. Когда вы их получите? Согласитесь, это важно и вообще, но особенно в условиях инфляции? Но оказывается, что этот важнейший вопрос отдаётся на усмотрение Правительства, его министерства финансов и федерального казначейства. На протяжении целого ряда лет Парламентом, естественно, осуществлялись попытки ввести то утверждение законом поквартальной разбивки исполнения бюджета, то требование строгой пропорциональности финансирования всех статей бюджета
(кроме сезонных). Но итог, к сожалению, один: реально, когда Правительство захочет, тогда и профинансирует, если профинансирует вообще.
Более того, и в материалах Счётной палаты, и в стенограммах заседаний Совета Федерации были зафиксированы факты, когда руководители регионов прямо заявляли о том, что Правительство и Министерство финансов отказывает регионам в перечислении положенных им по закону средств "федеральной помощи" до тех пор, пока руководители соответствующих регионов не возьмут кредит под проценты, причём не в любом банке, а лишь в тех, которые будут указаны федеральной исполнительной властью; после этого деньги в регион придут, но их существенная часть уйдёт на оплату "услуг" банка - процентов по кредиту...