Страница 42 из 58
Управление с помощью коллегий, небольших комитетов министров и должностных лиц, контролирующих более или менее определенные аспекты правительственной деятельности, было методикой, хорошо отработанной во многих частях Европы, особенно в немецких и скандинавских государствах. Уже в марте 1715 года Петр обсудил с Сенатом возможность установления чего-то подобного в России, чтобы таким образом упростить все еще очень громоздкую систему приказов, унаследованную от прошлого. К концу 1717 года решение было принято. В декабре того же года были назначены президенты коллегий, которые должны были быть основаны в ближайшем будущем. Нет никакого сомнения, что на решение Петра сильно повлияли иностранные примеры: из всех его реформ это одна из тех, в которой иностранное влияние является наиболее очевидным. В сентябре 1715 года он дал распоряжения относительно сбора информации относительно работы коллегиальной системы в Дании; и весной 1718 года, когда составлялись детальные инструкции для новых учреждений, его агент Генрих Фик прислал ему подробное описание шведских коллегий[133]. Однако те, что установились в России начиная с того года, не были результатом какой-либо рабской имитации иностранной практики. Они были вдохновлены совершенно реальным желанием улучшить качество центрального управления и усилить личный контроль царя над ним. Из общего количества одиннадцати коллегий три — иностранных дел, военная и адмиралтейская — с самого начала расценивались как наиболее важные (признание силы внешних давлений и потребностей, которые так сильно доминировали в работе Петра). Из остальных три — Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия (которая временно была упразднена в 1722 году) — занимались финансовыми делами. Три других — Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия — имели дело с различными аспектами индустриальной и коммерческой жизни; в то время как Юстиц-коллегия, чьи полномочия были менее ясно определены, чем у любой другой, действовала во многом как некий вид министерства внутренних дел, а Вотчинная Коллегия (основанная в начале 1721 года) занималась делами и интересами класса землевладельцев. Каждая коллегия должна была состоять из президента и вице-президента, четырех или пяти советников и четырех экспертов-консультантов, укрепленных группой чиновников, переводчиков и писцов. Они должны были работать под руководством Сената, членами которого, как было установлено в 1718 году, должны были быть их президенты; но в 1722 году это обязательное условие почти не вспоминали в связи с заметным увеличением размера аппарата, которым управлялась Россия. Различные коллегии резко отличались по размеру: в 1723 году Военная Коллегия имела 353 служащих, в то время как Коммерц-коллегия имела только тридцать два. Но изменения с 1718 года и далее повлекли за собой стремление удвоить величину аппарата всей центральной администрации, так как к последним годам жизни Петра коллегии все вместе обрабатывали и создавали по крайней мере 200 000 документов каждый год[134]. Кроме того, центральное правительство было не просто больше, чем когда-либо прежде. Оно было еще и рациональнее организовано: в отличие от множества приказов, которые предшествовали им, каждая коллегия имела юрисдикцию в своей сфере по всей России без географического ограничения. Коллегии также освободили Сенат от большого бремени сложной административной работы, которую он до этого времени вел, освободили его для действий в качестве апелляционного суда в юридических вопросах и органа, занимающегося формулировкой общей политики и составлением нового законодательства. Реформа почти сразу показала дефекты на практике. Чтобы коллегии работали хорошо, требовалось поддержать их большим количеством образованных и общественно-духовных людей, чем Россия могла бы обеспечивать. Некоторые коллегии имели тенденцию стать инструментами в руках своих президентов. Но нет никакого сомнения в глубоком личном внимании царя к новой структуре. Генеральный Регламент 1720 года, тщательно разработанный документ, который, наконец, установил коллегии как неотъемлемую часть правительственного механизма, был составлен не менее чем в двенадцати различных версиях, девять из которых были исправлены или изменены Петром самостоятельно. Подобно Уставу Воинскому и Морскому Уставу, он был нацелен на осторожное и систематическое регулирование большой области правительственной деятельности, регулирование такого типа, которого так недоставало царю в его безрассудные ранние годы.
Создание коллегий не исчерпало творческой энергии Петра в вопросах управления. В 1721 году декретом, который царь лично пересмотрел шесть раз, был учрежден новый пост Генерал-прокурора Сената. Занимающий этот пост имел большие полномочия. Хотя он не был членом Сената, все вопросы, представленные на рассмотрение, должны были проходить через его руки, и он должен был председательствовать на заседаниях, когда отсутствовал царь. Все фискалы должны были быть его агентами при коллегиях под его контролем. Он был высшим чиновником России, главой огромной, пусть все еще часто скрипящей новой административной машины. Он был также более чем любое другое должностное лицо непосредственно персональным представителем и агентом царя, «нашим глазом и поверенным дел государства». П. И. Ягужинский, первый, кто занял этот большой пост, соперничал с Меншиковым, как наиболее всесильным человеком в стране после Петра. В следующем году был создан новый и существенный пост Рекетмейстера, занимающий его должен был расследовать жалобы на недостойное поведение и несправедливые решения коллегий и сообщать о них Сенату. Наконец, модернизация и систематизация, которые во многом характеризовали и направляли деятельность Петра в течение этих последних лет, нашли выражение в Табели о рангах, выпущенной в 1722 году.
Табель о рангах создавала сложную градуируемую иерархию в вооруженных силах, управлении и суде. В заключительной версии она внесла в список 262 различных чина — 126 военных и военно-морских, 94 административных и 42 относящихся к суду. Разряды в вооруженных силах были далее подразделены на разряды в пехоте, артиллерии, гвардии и флоте, с чинами в гвардейских полках на две ступени выше, чем те же самые чины в других отделениях (так, например, полковник гвардии имел тот же самый ранг в Табели о рангах, что и генерал-майор пехоты). Все офицеры и должностные лица, таким образом, были внесены в список, от фельдмаршала, с одной стороны, как высшего чина, до невысокого чина прапорщика — с другой, классифицированы в четырнадцати параллельных классах. В военных и военно-морских и в восьми самых высоких гражданских разрядах и их потомки должны были быть признаны как равные «лучшей и самой старой знати» и пользоваться привилегиями наследственного членства сословия землевладельцев, особенно имевших крепостных и освобожденных от недавно введенного подушного налога. Молодые люди должны были начинать свою карьеру в самом низком чине и повышаться по сочетанию заслуг и срока службы. Целая система была основана на идее разряда как награды за службу, как чего-то достигнутого усилием, а не пассивным предоставлением, как естественный результат высокого происхождения. Было бы ошибкой, однако, видеть это как преднамеренное усилие, чтобы растворить землевладельческий правящий класс во вновь прибывших скромного происхождения. Основная идея была в том, что разряды, внесенные в список Табели о рангах, будут пополняться членами этого класса или немногочисленными посторонними, ассимилируемыми в Табели в случае успешной карьеры на правительственной службе на разумно высоком уровне. По этой же причине, принимая во внимание, что все армейские и морские офицеры нашли место в Табели, а более скромные разряды гражданской администрации, чиновников и писцов не были включены, Петр отверг предложение Адмиралтейской Коллегии о включении в табель квалифицированных рабочих типа судостроителей и кузнецов.
133
Н. А. Воскресенский. Законодательные акты… Т. I. С. 542–549.
134
Е. V. Anisimov, The Reforms of Peter the Great: Progress through Coercion in Russia trans. J. T. Alexander (Armonk, NY and London, 1993), p. 154.