Страница 52 из 121
Для анализа коррупции эти три находки дают конкретный инструмент. Коррупционное решение почти всегда принимает не «человек вообще», а должностное лицо в определённой рамке: точка отсчёта — текущий бюджет ведомства, текущий показатель, текущая личная потребность; ближайшая выгода — конкретна, осязаема и датирована; отдалённый ущерб — абстрактен, распылён между неопределённым числом лиц и не имеет даты. Гиперболическое дисконтирование делает такую конструкцию субъективно выгодной даже при объективной убыточности: взятка сегодня переживается как выигрыш определённый, а разрушение института через десять лет — как вероятность, близкая к нулю. Теория перспектив объясняет и обратный эффект, хорошо знакомый по практике антикоррупционных кампаний: когда ущерб уже причинён и стал фактом, субъект переходит в зону потерь и начинает действовать рискованно — скрывать, фальсифицировать, затягивать, — ибо признание означает гарантированную потерю, а сокрытие даёт шанс её избежать.
Третья часть — ограниченная рациональность Герберта Саймона. Принимающий решение не оптимизирует, а удовлетворяет: он останавливается на первом варианте, который превышает его порог приемлемости, поскольку полный перебор последствий физически невозможен. Саймон же сформулировал положение, ставшее эпиграфом всей экономики внимания: изобилие информации порождает бедность внимания. В применении к нашей теме это означает, что должностное лицо, заваленное входящими требованиями, отчётностью и согласованиями, структурно не способно удержать в поле внимания отдалённые последствия своего решения — не потому, что не хочет, а потому, что внимание есть исчерпаемый ресурс, а его распределение задаётся не важностью вопроса, а срочностью бумаги.
Сведя три части вместе, получим то, что настоящая книга называет импульсивной миопией: режим принятия решений, при котором горизонт оценки систематически короче горизонта последствий. Импульсивная миопия — не диагноз личности, а характеристика среды. Она воспроизводится четырьмя структурными условиями, каждое из которых поддаётся институциональному изменению.
Первое условие — кадровая ротация без преемственности ответственности. Если срок полномочий короче срока последствий решения, принимающий решение не несёт издержек собственной ошибки: они достанутся преемнику. Классическая политическая теория знала это как проблему «двух тел короля» — Эрнст Канторович показал, что средневековая юриспруденция разрешила её юридической фикцией: тело смертное умирает, тело политическое не прерывается (dignitas non moritur, «король никогда не умирает»), и потому решения монарха связывают его преемника. Современная бюрократия такую фикцию утратила: ведомство переживает смену руководства как обнуление обязательств, а «прежняя команда» становится юридически ненадлежащим ответчиком.
Второе условие — отчётность, измеряющая поток, а не запас. Показатели отчётного периода фиксируют движение (проведено, освоено, рассмотрено, выявлено), но не состояние (функционирует ли институт, сохранилось ли доверие, воспроизводится ли компетенция). Система, оцениваемая по потоку, систематически недоинвестирует в запас — а именно запас определяет долгосрочную устойчивость.
Третье условие — распыление ущерба. Если издержка коррупционного решения распределяется между тысячами лиц, каждый из которых несёт малую долю, а выгода концентрируется в одних руках, то коллективное противодействие не возникает даже при том, что суммарный ущерб многократно превышает суммарную выгоду. Это классическая проблема коллективного действия, описанная Мансуром Олсоном; в темпоральной проекции она приобретает дополнительную остроту, поскольку распылены не только субъекты ущерба, но и моменты его наступления.
Четвёртое условие — отсутствие обязательной оценки отложенного ущерба. Ни одна процедура принятия управленческого решения в России не содержит требования рассчитать последствия за пределами горизонта планирования. Оценка регулирующего воздействия, предусмотренная статьёй 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и Правилами, утверждёнными в развитие Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601, анализирует влияние проекта акта на субъекты предпринимательской деятельности; антикоррупционная экспертиза, предусмотренная Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ, выявляет коррупциогенные факторы. Обе процедуры работают с текстом нормы и её ближайшим эффектом. Ни одна не задаёт вопроса: каков цикл последствий этого решения и совпадает ли он с циклом ответственности за него.
Взятка есть заём, который берёт сегодняшний день у завтрашнего. Процент по нему платит не заёмщик, а третьи лица — и потому ставка никогда не кажется высокой.
3. Структура бюрократической ренты: время как товар
Если коррупция есть межвременной арбитраж, то возникает вопрос: чем именно торгует должностное лицо? Распространённый ответ — полномочием — верен лишь отчасти. Полномочие само по себе не продаваемо: его нельзя передать, оно не переходит к покупателю, а его использование вопреки назначению образует состав правонарушения. Предметом сделки является иное — доступ, то есть возможность или невозможность реализации чужого права в определённый момент. А доступ всегда измеряется временем.
Андрей Шлейфер и Роберт Вишни в статье «Коррупция» (Quarterly Journal of Economics, 1993) дали определение, ставшее исходным пунктом всей последующей экономической теории коррупции: коррупция есть продажа должностными лицами государственной собственности в личных целях. Авторы показали, что структура государственных институтов и политического процесса влияет на уровень коррупции сильнее, чем объём контроля: когда право продать услугу распределено между многими чиновниками, каждый из которых назначает свою цену и не отвечает за последствия для остальных, совокупная рента растёт, а предложение услуги падает; когда продажа централизована, совокупный доход максимизируется, но он же становится предметом политической борьбы. Отдельный вывод их работы принципиален для настоящей темы: конкуренция между теми, кто даёт взятки, обеспечивает взимание максимальной цены, — то есть коррупционный рынок ведёт себя как обычный рынок, и его «равновесная цена» есть функция не морального состояния общества, а структуры спроса и предложения на доступ.
Переведём это на язык времени. Что именно продаётся на таком рынке? Три товара, и все три суть временны́е категории.
Первый товар — ускорение. Законное право гражданина или предприятия реализуется, но позже: срок рассмотрения обращения составляет тридцать дней в силу статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, срок предоставления государственной услуги устанавливается административным регламентом, срок судебного рассмотрения определяется процессуальным кодексом. Все эти сроки законны и сами по себе не порочны — они существуют, чтобы защитить решение от спешки. Но внутри законного срока помещается пространство дискреции: можно рассмотреть в первый день или в последний, можно направить запрос или обойтись без него, можно назначить экспертизу или удовлетвориться имеющимися документами. Именно это пространство и является товаром. Покупатель платит не за то, чтобы закон был нарушен, а за то, чтобы закон был исполнен быстро. Здесь коррупция прямо соприкасается с формализмом, разобранным в главе 5: избыточность процедур создаёт дефицит времени, а дефицит времени создаёт рынок. Чем плотнее регламент, тем дороже ускорение.
Второй товар — отсрочка. Зеркальный первому: платят не за исполнение, а за неисполнение — за то, чтобы проверка не состоялась, предписание не было выдано, решение не было принято, иск не был рассмотрен. Отсрочка дороже ускорения, поскольку продаёт не удобство, а безнаказанность; её покупатель получает не услугу, а изъятие из общего порядка. Именно этот товар составляет основу того, что в теории называется «захватом государства» — ситуацией, когда частный интерес формирует содержание публичных решений.