Право и смысл

ГЛАВА 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ РАЗРЫВ: ПОЧЕМУ ПРАВО НЕ СЛЫШАТ ТЕ, ДЛЯ КОГО ОНО НАПИСАНО

Понятность нормы — не вопрос стиля, а вопрос связанности.

Сурен Акобян, «Право и смысл»  ·  Ось I (правовая) в связке с осью IV

Перед законом стоит привратник. К этому привратнику подходит человек из деревни и просит разрешения войти в закон. Но привратник говорит, что сейчас он не может дать ему разрешения войти. Человек подумал и спросил, нельзя ли ему будет войти потом. «Возможно, — сказал привратник, — но только не сейчас». <…> Он сидит здесь дни и годы. <…> Перед тем, как ему умереть, весь опыт того времени сводится в его голове в один вопрос, который он до сих пор ещё не задавал привратнику. <…> Привратник видит, что человек уже при смерти, и, чтобы достучаться до его угасающего слуха, ревёт ему прямо в ухо: «Здесь больше никто не мог бы получить разрешения войти, так как этот вход предназначен был только для тебя. Теперь я иду его закрывать».

Франц Кафка. «Перед законом» (притча из романа «Процесс»)

Связка с системой

Институциональный разрыв есть рассогласование формы и содержания в коммуникации: форма обращения соблюдена, содержание ответа отсутствует. Разрыв возникает не из злого умысла, а из различия горизонтов, и потому безупречная коммуникация производит взаимное непонимание. Глава переводит аксиому книги в измеримую величину: расстояние между циклом решения и циклом последствия.

1. Разрыв как объект анализа

Притча Кафки описывает ситуацию, которую юридическая наука предпочитает не замечать, поскольку она не образует состава. Человек не получил отказа: привратник сказал, что сейчас нельзя, но возможно позже. Человек не был обманут: ему ничего не обещали. Человек не был лишён права: право осталось при нём, как дверь осталась открытой. Между тем жизнь человека прошла перед входом, предназначенным только для него, и вход этот закрылся в момент его смерти. Ни одна норма не была нарушена — и вся жизнь была потрачена впустую.

Эта конструкция — не литературная метафора, а точное описание того, что происходит в правовом общении, когда формальная доступность права не сопровождается его фактической достижимостью. Настоящая глава называет её институциональным разрывом и определяет следующим образом: институциональный разрыв есть несоответствие между тем, как право устроено для того, кто его применяет, и тем, как оно воспринимается тем, к кому оно обращено.

Разрыв этот не является ни ошибкой законодателя, ни злым умыслом правоприменителя, ни невежеством гражданина. Он возникает структурно — из того, что участники правового общения находятся в разных временных режимах. Цель главы — показать механизм его возникновения и предложить программу преодоления, опирающуюся на действующие нормы, а не на новые.

Начнём с наблюдения, которое легко проверить на любой практике. Юридически безупречная коммуникация между гражданином и государством регулярно даёт на выходе взаимное непонимание. Гражданин направляет обращение, соответствующее требованиям статьи 7 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ: указаны адресат, фамилия и имя, почтовый или электронный адрес, изложена суть вопроса, поставлена подпись. Орган отвечает в срок, установленный статьёй 12 того же закона, — тридцать дней, даёт письменный ответ по существу поставленных вопросов, как того требует статья 10, и приводит нормативные основания. Обе стороны исполнили закон. Обе стороны уверены, что коммуникация состоялась. И при этом гражданин убеждён, что его не услышали, а ведомство — что вопрос рассмотрен.

Разрыв здесь не содержательный, а темпоральный. Гражданин живёт в горизонте собственной жизни: вопрос, с которым он обратился, имеет для него последствия, растянутые на годы, и ответ, полученный через тридцать дней, оценивается им не как документ, а как событие его биографии. Ведомство живёт в горизонте отчётного периода: обращение есть единица документооборота, которую следует закрыть в срок, и качество закрытия оценивается по признакам формальной достаточности. Два горизонта не пересекаются, и потому каждый из участников считает коммуникацию успешной — по своим критериям.

Из этого наблюдения следует методологическое требование, которое книга принимает: институциональный разрыв нельзя анализировать, оставаясь в позиции одного из участников. Жалоба гражданина на волокиту и жалоба ведомства на юридическую неграмотность граждан суть две половины одного описания, и каждая из них верна в пределах своего горизонта. Анализ возможен только с третьей позиции — позиции, с которой видны оба горизонта одновременно. Такую позицию и занимает темпоральный подход, изложенный в главе 2.

2. Четыре горизонта: карта участников правового общения

Опишем четыре основных горизонта, в которых действуют участники правового общения. Описание это не социологическое, а юридико-функциональное: каждый горизонт определяется не психологией участника, а нормами, которыми установлены его сроки, циклы и меры оценки.

Горизонт гражданина. Определяется сроком его жизни и сроком его интереса. Правовое обращение гражданина почти всегда связано с вопросом, имеющим для него биографическое значение: жильё, здоровье, работа, пенсия, наследство, статус, безопасность. Цикл последствия такого вопроса измеряется годами, а цена ошибки — судьбой. При этом гражданин действует в условиях однократности: он не является профессиональным участником правового общения, не знает процедур, не имеет доступа к специализированным знаниям и обычно обращается в право один-два раза в жизни. Отсюда — его главная уязвимость: он не может компенсировать незнание опытом, а цена его незнания не уменьшается оттого, что оно добросовестно.

Горизонт должностного лица. Определяется тремя вложенными циклами: отчётным периодом (месяц, квартал, год), сроком полномочий и сроком служебной карьеры. Меры оценки должностного лица — показатели, установленные ведомством, и дисциплинарные требования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (статьи 15 — должностной регламент, 17 — запреты, 18 — обязанности, включая требование сообщать о случаях нарушения законов и о конфликте интересов). Цикл его решения измеряется днями; цикл последствия решения для гражданина — годами; цикл последствия для самого должностного лица — до ближайшей аттестации. Разрыв между вторым и третьим и есть зона, в которой живёт формализм, описанный в главе 5.

Горизонт законодателя. Определяется сроком полномочий и избирательным циклом. Норма, принятая сегодня, оценивается законодателем по реакции, которую она вызывает в пределах цикла; последствия, наступающие позже, в оценку не входят, поскольку входят в ответственность следующего состава. Отсюда — структурный стимул к принятию норм, дающих немедленный символический эффект и отсроченный содержательный ущерб. Отсюда же — устойчивость практики «законодательных пакетов», принимаемых к дате, и норм, вводимых без переходных положений.

Горизонт суда. Определяется процессуальными сроками и статистикой рассмотрения дел. Судья, в отличие от должностного лица, юридически независим (статья 120 Конституции Российской Федерации) и несменяем (статья 121), то есть его горизонт длиннее горизонта любого другого участника — и именно поэтому суд является тем местом, где разрыв теоретически может быть закрыт. Фактически он закрывается там, где суд применяет не только норму, но и принцип: статью 10 Гражданского кодекса, требование соразмерности, принцип правовой определённости. Там, где суд воспроизводит логику ведомственной отчётности, разрыв сохраняется и в судебной стадии.