Страница 30 из 59
О. Е. Кутафин относил планирование к числу важнейших методов государственной деятельности, выступающего «в качестве объективно необходимого метода деятельности, соответствующего объективным потребностям сложившейся общественной жизни»89.
Отстаивая идею о выделении планового права в самостоятельную отрасль права, О. Е. Кутафин одновременно подчеркивал его взаимосвязь с финансовым правом, предметом которого являются общественные отношения, возникающие в процессе планового поступления, распределения и использования необходимых денежных средств, и особенно – с бюджетным правом, что обусловлено плановым характером бюджета как основного финансового плана образования и использования фонда денежных средств государства, его тесной связью с планом90. Критерием же отграничения планового права от финансового и бюджетного права как его составной части О. Е. Кутафин называет именно присущий каждому из них специфический предмет правового регулирования: все вопросы планирования, касающиеся денежных средств, составляют предмет регулирования финансового права, все прочие отношения, связанные с экономико-социальным планированием, – планового права91.
В то же время, О. Е. Кутафин замечает, что «установлением планов», которое он называет «ядром, сердцевиной плановой деятельности», содержание этой деятельности не исчерпывается. Необходимыми и важнейшими составными частями плановой деятельности государства, по его мнению, выступают также: а) доведение показателей этих планов до исполнителей и государственный плановый контроль их выполнения; б) корректирование установленных планов, осуществляемое в процессе их реализации; в) совокупность технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования92.
Определение бюджета как росписи или плана расходов и доходов государства на определенный период, утверждаемого законодательными органами, перешло в советскую правовую и экономическую литературу. А. М. Гурвич, давая общую характеристику бюджета, указывал, что «бюджетом, или государственной росписью, называется выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный период»93.
В изданной в 1924 г. «Финансовой энциклопедии» содержится следующее определение: «Под государственным бюджетом разумеется утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением их баланса»94.
В советской науке финансового права сформировался подход к бюджету как к основному финансовому плану95.
В частности, В. В. Бесчеревных указывает, что бюджет является основным финансовым планом потому, что через бюджет распределяется и перераспределяется основная часть национального дохода, ежегодно создаваемого в государстве. Автор выделяет признаки бюджета как планового акта: директивность, реальность, обязательность для исполнения. Если директивность и обязательность для исполнения являются признаками, свойственными всей системе нормативных правовых актов, то реальность, по мнению автора, – это особенность именно финансовых, в том числе финансово-плановых актов96.
Признание в советской финансово-правовой и экономической науке получило сформулированное Е. А. Ровинским определение понятия государственного бюджета как государственного финансового плана «образования основного фонда денежных средств»97, хотя позднее ряд ученых признали такое понимание бюджета односторонним98.
М. И. Пискотин, анализируя понятие государственного бюджета, определяемого им как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства», выделял три признака бюджета, характеризующие его с точки зрения экономического содержания: 1) общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) финансовый план государства – план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств (смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования); 3) основной финансовый план, занимающий ведущее место по отношению к другим самостоятельным финансовым планам (например, финансовые планы (сметы) министерств и ведомств99. Юридическая же природа бюджета, по мнению автора, заключается в том, что бюджет «выступает как государственный плановый акт, принимаемый в установленном законодательством порядке»100.
Принятым в 1959 г. Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»101, было установлено: «в Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления» (ст. 1). Государственный бюджет СССР определялся как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства», что М. И. Пискотин признал «в основе своей весьма удачным», поскольку [в данном определении – авт.] были восприняты и синтезированы «все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета»102.
После распада СССР на стадии становления российского бюджетного законодательства, данный закон послужил основой при принятии Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»103.