Страница 29 из 59
Необходимость государственного планирования в финансовой сфере обосновывается А. А. Алексеевым в работе «Юридическое значение бюджетного закона», опубликованной в 2013 г.: «государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие, ибо в противном случае, лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель»75.
На необходимость составления «рода нормальной росписи доходов и расходов, выраженной в приблизительных цифрах, которую и можно назвать финансовым планом», служащей основанием для «численного выражения государственных потребностей» в форме государственного бюджета, указывал и В. А. Лебедев76.
Характеризуя сущность и содержание планирования, Э. Н. Берендтс отмечал: «План государственного хозяйства содержит в себе как проекты финансовых мероприятий, так и проекты мер внутренней политики вообще (в особенности в области народного хозяйства). Различные законы, регулирующие способы получения доходов и цели, и способы производства расходов, являются для государственно-хозяйственного плана исходными точками, но он заходит за их пределы, делает их объектом критики и предуказывает, насколько возможно, условия и характер их изменения. Понятно, что план государственного хозяйства сам по себе, как плод сознательного критического отношения управления к своим задачам, не есть правовая норма, не есть закон, а проект предположенных к изданию технических и юридических норм»77. При этом автор обращал внимание, что «составление плана – акт не юридический, а политический. Он не связывает власть, его составившую, правовым образом, а лишь в отношении нравственном. Общий финансовый план имеет в виду не только ведение, но и развитие государственного хозяйства, как необходимого элемента государственной жизни вообще»78.
Е. В. Кудряшова замечает, что к финансово-плановым актам практически всех периодов традиционно относятся бюджеты как основное средство достижения планомерности финансового хозяйства79.
Становление бюджета как основного финансового плана государства осуществлялось путем постепенного перехода от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, затем более общих смет государственных доходов и расходов, после чего появилась общая смета в форме бюджета. Однако в отличие от простой сметы, бюджет, по мнению В. А. Лебедева, «должен быть выражением всего движения финансового управления государства…в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики»80. Кроме того, «должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов»81.
«Бюджет по форме закон, по содержанию – это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления», – утверждал Н. М. Коркунов82.
Как финансовую программу, план деятельности правительства характеризует бюджет Г. Жез83, подчеркивая его политическое значение.
В советскую эпоху планирование приобрело государственное значение и конституционный статус, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в советские конституции.
В первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. бюджетному праву посвящен целый раздел с одноименным названием. Ст. 49 среди других вопросов, имеющих общегосударственное значение, относит к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «к») и утверждение бюджета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «л»); а ст. 80 установила, что «государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете»84.
Ст. 1 Конституции СССР 1923 г. к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов отнесены «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. «з»), а также «утверждение единого государственного бюджета Союза С. С.Р., в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик» (п. «л»)85.
Конституция СССР 1936 г. закрепила планирование в качестве важнейшего принципа общественного устройства СССР (ст. 11) и установила основы компетенции Союза ССР, его высших органов государственной власти и органов государственного управления, а также Верховных Советов союзных республик в области планирования (ст. 14, 60, 68). В частности, ст. 11 установила, что «хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности»86.
Планированию в СССР на государственном уровне придавалось огромное значение как одному из основных методов государственной деятельности, не было оно обойдено вниманием и советской правовой науки.
А. Н. Косыгин87, отмечал: «Планирование – … не просто экономическая деятельность… Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решить в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»88.