Страница 10 из 11
Налоговая система как институт социального управления:
– это устойчивое использование налогов как средств решения социальных задач с помощью системы государственного управления, т.е. институт государства;
– это включение представителей гражданского общества в широкое обсуждение источников и направлений расходования налоговых средств через их участие в функционировании некоммерческих организаций (НКО) и органах местного самоуправления (МСУ), которое в конечном счете мобилизует гражданское общество, т.е. это – институт гражданского общества;
– это конкретное разрешение противоречия между централизацией и децентрализацией в управлении налоговой системой, между огосударствлением и возрастанием роли гражданского общества, где огосударствление является предпосылкой и платформой развития негосударственного налогового контроля гражданского общества, а последнее в свою очередь открывает перспективы для повышения государственной эффективности, т.е. это результат «снятия» противоречия между институтами государства и институтами гражданского общества, конкретно-историческая конфигурация государственных и гражданских институтов управления налоговой системой.
Говоря о гражданских институтах управления, мы должны коснуться вопроса об естественных основаниях налоговой системы и системы поборов в современном обществе57. На наш взгляд, существует неорганизованный формально и контролируемый неформальными нормами спектр явлений, который, на первый взгляд, никак нельзя отнести к налогам, но который обладает их существенным признаком. Речь идет о плате за солидарность в группе. Без какой-либо формы финансового единства (бюджета, например) невозможно долговременное существование любой группы людей. Находясь в коллективе и пользуясь благами коллективного принятия решений, любой человек склонен поддерживать это единство, ощущая, если не экономическую, то социальную (эмоциональную, психологическую и др.) его эффективность.
В западных исследованиях изучаются «неформальные сети поддержки», главным примером которых является семья как набор нормативных родственных связей и домохозяйство как базовая единица совместного проживания. Домохозяйство является для своих членов основой в их стремлениях справиться с возникающими проблемами. В случае отсутствия государственных программ социальной помощи индивидуальное благополучие и выживание зависит от того, как семья заботится о своих членах, объединяя часть средств в «общий котел». С помощью семьи, индивидуальные члены включаются в более широкие дружеские сети, позволяющие преодолеть трудности.58 «Неформальные сети поддержки» являются естественной основой налоговой системы, которая необходимо существует.
Однако следует заметить, что эту естественную добровольную форму стремления к самообеспечению коллективной деятельности не следует путать со столь же естественной, но не столь добровольной, в основе ориентированной на экономические выгоды формой, определяемой понятием «побор». Она также функционирует в рамках неформальной экономики. В качестве примера можно привести систему патрон-клиент, когда патрон «собирает дань» в виде неформальных натуральных и денежных поборов и/или разнообразных услуг, или взаимосвязанную с ней систему фаворитизма.59 Это естественное основание налоговой системы как правило ограничено разме-
рами малых и средних групп.60
Учитывая вышесказанное, можно определить узкий и расширенный составы участников-субъектов налоговой системы как института социального управления (субъектов управления налоговой системой) с целью финансирования общественной солидарности.
Узкий состав субъектов обычно описывается формулой «налогоплательщик – государство», но на самом деле государство здесь необходимо только как перераспределительный механизм и/или как производитель социальных услуг. Поэтому реальными субъектами являются «плательщик – благополучатель», которые могут быть представлены в одном лице: налогоплательщик-гражданин. Если плательщик или благополучатель не могут произвести необходимые социальные услуги, появляется третий субъект – производитель социальных услуг. В общем виде в качестве производителя социальных услуг выступает государство, но также им могут являться институты гражданского общества: коммерческий и некоммерческий секторы, органы местного самоуправления, а также внелегальный сектор. Появляется расширенный состав участников-субъектов управления, взаимодействие которых строится по нескольким направлениям.
Во-первых, используется государство как центр политической системы и в настоящее время главный субъект управления налоговой системой. Здесь возникают линии:
– «налогоплательщик – государство – благополучатель», где государство перераспределяет средства через общегосударственный (федеральный) бюджет, налогоплательщик и благополучатель могут быть одним и тем же лицом, однако отсутствуют действенные механизмы контроля за налогово-бюджетной деятельностью государства;
– «налогоплательщик – частный сектор – ассоциации частного сектора – государство – благополучатель», где частный сектор выступает в качестве корпоративного налогоплательщика и в зависимости от степени политического развития может через профессиональные ассоциации лоббировать свои интересы при определении и распределении налоговых платежей;
– «налогоплательщик – некоммерческие организации – государство- благополучатель», где некоммерческие организации могут служить проводниками узкоспециализированных интересов конкретных налогоплательщиков прежде всего при распределении налоговых средств, однако действенность влияния некоммерческого сектора будет зависеть от степени развития гражданского общества;
– «налогоплательщик – органы местного самоуправления – государство – благополучатель», где децентрализация принятия налоговых решений может приблизить сферу определения налоговых и бюджетных приоритетов к конкретному налогоплательщику.
Во-вторых, когда государство не используется в качестве субъекта управления налоговой системой. Здесь возникают линии:
– «налогоплательщик – благополучатель», где социальные задачи ставятся и решаются в конкретном взаимодействии без посредников;
– «налогоплательщик – некоммерческие организации – благополучатель», где определение налогового платежа и порядка его распределения происходит частным демократическим порядком, однако также носит обязательный характер для налогоплательщика, несущего солидарную ответственность, т.е. имеет место институционализированная благотворительность61;
– «налогоплательщик – органы местного самоуправления – благополучатель», где уровень местной власти, формируемой гражданами, самостоятельно решает определенный круг социальных задач, собирая на него определенные средства;
– «налогоплательщик – частный сектор – благополучатель», где частный сектор может оказывать социальные услуги на коммерческой основе для любого конкретного налогоплательщика – благополучателя и/или брать на себя социальное обеспечение сотрудников за счет созданной ими прибавочной стоимости, выступающей в качестве латентного налога;
– «налогоплательщик и/или частный сектор – внелегальный сектор – благополучатель», где внелегальный сектор оказывает социальные услуги на коммерческой основе, стоимость которых конкурентоспособна по сравнению со стоимостью, запрашиваемой государством, а услуга более конкретна для налогоплательщика-благополучателя (теневой сектор), или где внелегальный сектор оказывает социальные услуги безвозмездно в целях поддержания солидарности (неформальные сети поддержки). Сам факт существования внелегального сектора не является однозначно негативным, так как он является основной структурой участия гражданского общества в качестве субъекта управления налоговой системой в случае, если другие структуры (НКО, МСУ) неразвиты, а государство решает исключительно свои задачи, не совпадающие с задачами общества.
57
В социологии управления вопросы соотношения естественной и искусственной природы процессов управления, самоуправления и самоорганизации подробно исследованы А.В. Тихоновым. См.: Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические основы. С.141-202.
58
См.: Робертс Б. Неформальная экономика и семейные стратегии // Неформальная экономика. Россия и мир. С.321-325.
59
См.: Ковалев Е. Взаимосвязи типа «патрон-клиент» в российской экономике //Неформальная экономика. Россия и мир С.125-137.; Парамонова С.П. Институт фаворитизма //Социология и общество. Тезисы Первого Всероссийского социологического конгресса «Общество и социология: новые реалии и новые идеи». СПб., 2000. С.264-265.
60
Естественные основы системы поборов в принципе могут распространиться на все общество, которое в таком случае будет напоминать мафиозное. Естественные же основы добровольного финансового участия, на наш взгляд, более ограничены в социальном пространстве современного общества.
61
Благотворительность – это как оказание материальной или иной помощи нуждающимся, так и участие в охране мира, природы, культурных ценностей, другие действия, направленные на благо людей. См.: Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. СПб., 1999. С. 46. Мы полагаем, что институционализированная благотворительность имеет место тогда, когда возникают институты благотворительности, предъявляющие требование участия в благотворительной деятельности. Институционализированная благотворительность сейчас широко распространена в мире и связана с необходимостью предотвращения или смягчения диспропорций в социальном развитии народов, стран, регионов и отдельных групп. Поэтому помощь и/или участие в добровольных движениях, связанных с благотворительностью, является в большей мере обязательным для поддержания социального статуса участвующего. Хотя и не существует законодательно оформленных требований этого участия, отказ от благотворительной деятельности может привести к применению против отказавшегося социальных санкций, принимающих самые различные формы. Таким образом, благотворительность хоть и не управляется институтом государства, управляется институтами гражданского общества.