Страница 5 из 22
…ужасным сопротивлением, неизбежным, когда человек делает первый, второй и третий шаги на пути к вершинам власти. Каждый такой лидер хочет сделать что-то хорошее и начинает это делать, а затем спустя месяц, спустя год, спустя три года видит, что этого попросту не происходит, что оно ускользает, увязает в зыбучих песках… Политик начинает увеличивать давление. Он ищет выход в диктатуре. Диктатура же порождает оппозицию. Оппозиция организует государственный переворот.
И все начинается заново (10).
Путь к подотчетному правительству будет намного легче пройти, если правительства будут успешно реализовывать хотя бы некоторые из данных ими обещаний. Я не стану рекомендовать ознакомиться с содержанием этой книги сторонникам откровенно автократических режимов или лидерам, нацеленным исключительно на личное обогащение, хотя, конечно, не могу быть уверен, что кто-то из них не прочтет написанные здесь слова.
Это важно, поскольку я убежден, что идеи, описанные в данной книге, имеют нравственную цель. Больше людей смогут жить более полноценной жизнью, если их страны будут иметь эффективные подотчетные правительства, которые обеспечивают соблюдение базовых прав граждан и работают во имя общественного блага. Как утверждают Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон в монументальной аналитической работе – книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные»[5], эффективное и подотчетное управление – ключевое отличие стран, реализующих инклюзивную стратегию роста, от тех, которые используют государство как средство обогащения элиты.
В то же время Фрэнсис Фукуяма в книге «The Origins of Political Order» отмечает, что, для того чтобы вывести страны из «дисфункционального равновесия», требуются либо радикальные изменения экономических и социальных условий, либо выдающееся руководство, либо и то и другое. Главный министр пакистанской провинции Пенджаб Шахбаз Шариф, один из главных персонажей этой книги – отличный пример нашего современника, стремящегося стать именно таким руководителем.
Во втором томе проекта – книге «Political Order and Political Decay» – Фукуяма продолжил развивать свою мысль. Хотя государство, верховенство закона и подотчетное правительство являются предпосылкой к успеху, этого недостаточно, особенно когда растут ожидания граждан. По его словам, адресованным Турции и Бразилии, но применимым к большему количеству стран, «правительству, чтобы считаться легитимным, необходимо обеспечить достижение лучших результатов» (11).
Распространенное критическое замечание в отношении науки реализации заключается в том, что она в обязательном порядке предполагает реализацию реформ сверху вниз, а значит, тем или иным образом побуждает правительства к навязыванию своей воли. Это категорически неверно, и к данной теме мы будем возвращаться в последующих главах. Конечно, книга описывает правительство (федеральное, национальное, местное) с точки зрения тех, кто занимает в нем центральное место, но вывод, что раз используется такая точка зрения, то речь непременно идет о реформах сверху вниз, направленным на централизацию, является ошибочным. В самом деле, если правительство было выбрано с единственной целью – наделить властью местное сообщество и снизить свое собственное влияние, наука реализации поможет этому случиться.
Важно, что, применяя имеющиеся знания, возможно ощутимо повысить способность правительства обеспечивать инклюзивный рост. Это объясняется тем, что содержащиеся в данной книге идеи не являются неким политическим рецептом. Скорее это элементы процесса, посредством которого правительство может существенно повысить способность добиваться результатов на благо граждан, быстро обучаясь в ходе реализации реформ и адаптируя свой подход в рамках обучения. «Управление – тяжелая, сложная работа, и ни одной правительственной системе не под силу это изменить», – говорит Дэниэл Финкельштейн, но, что особенно важно, добавляет, что «политику можно сделать лучше, и, конечно, изменения возможны» (12).
Планирование и целевые показатели (и то и другое подробно рассматривается и снабжается рекомендациями в последующих главах) имеют не лучшую репутацию после сталинских пятилеток, поскольку в данном случае показатели беззастенчиво спускали сверху, а те, кто участвовал в процессе реализации этих планов, подтасовывали данные, чтобы соответствовать заданным показателям, и искажали информацию о реальном положении дел. Рекомендованные в этой книге идеи науки реализации не просто отличаются от такого подхода. Они буквально находятся на разных полюсах. Суть предложений сводится к следующему: начинайте работу, быстро учитесь на основе происходящего в реальном мире, осознайте, как непроста эта реальность, и адаптируйте свой план соответствующим образом.
Итак, наука реализации смотрит на мир изнутри правительственного механизма, будучи
• полезной независимо от большей или меньшей роли государства;
• действующей как сверху вниз, так и снизу вверх (а может представлять собой нечто среднее – все зависит от вашего выбора);
• упорядоченным процессом, а не политическим рецептом;
• важным шагом к будущему подотчетному правительству.
Теперь, ознакомившись с контекстом зарождения науки реализации, мы готовы начать наш первый урок.
Глава 1. Приоритеты
Проблема руководителя
Роберт Артур Талбот Гаскойн-Сесил, третий маркиз Солсбери, три раза занимал пост премьер-министра Великобритании, находясь в этой должности в совокупности более тринадцати лет. Именно под его руководством Великобритания вступила в XX век. На портретах изображен мужчина с широким лбом, умными черными глазами и очень пышной, классически викторианской бородой. Его внешность воплощает стабильность. Учитывая, что на время его пребывания на посту премьер-министра пришелся расцвет Британской империи и бриллиантовый юбилей королевы Виктории, именно стабильность была основным интересом Солсбери. Он изложил свои убеждения в высказывании, лучше всего определяющем истинный консерватизм: «Любые изменения обязательно приведут к худшему, и поэтому в наших интересах сделать так, чтобы их было как можно меньше» (1).
Солсбери был отнюдь не единственным лидером, кто стремился делать очень мало. Уильям Эвартс, Государственный секретарь в администрации американского президента Резерфорда Берчарда Хейса (1877–1881), однажды дал последнему совет: «Вы не осознаете в достаточной мере, господин Президент, великую истину: любой вопрос решится сам, если только достаточно долго ничего не предпринимать» (2).
Пять лет спустя американцы выбрали еще одного президента, который предпочитал оставлять все как есть. Калвин Кулидж, или, как его прозвали, Молчаливый Кэл, прояснил свою позицию задолго до того, как стал президентом, в письме своему отцу: «Намного важнее «убивать» плохие законопроекты, чем утверждать хорошие» (3). Его биограф Амити Шлэес формулирует это так: «Конгресс всегда говорит: «Делайте!». Кулидж отвечал: «Не делайте!» или, по крайней мере, «Делайте меньше!» (4).
Для лидеров, по мнению которых успех состоит в том, чтобы делать как можно меньше, понятие реализации играет не такую важную роль (хотя это им никак не навредило бы, и, как мы увидим позднее, в действительности Кулидж был отчасти сторонником подхода, ориентированного на реализацию изменений). Для любого другого типа лидера в правительстве реализация занимает центральное место. У таких лидеров есть программа, набор обязательств, убеждений о том, как они хотели бы изменить мир, но они не обязательно обладают необходимыми знаниями, навыками и пониманием того, как эта задача должна быть реализована. Так, Маргарет Тэтчер кричала в раздражении своим советникам перед самым избранием на пост премьер-министра: «Не говорите мне, что делать, я сама знаю. Лучше скажите как».
В современном мире неумолимых изменений и настойчивых требований избирателей философия лорда Солсбери предстает все большим анахронизмом. Граждане ожидают от правительства неизмеримо больше, чем сто лет назад, и они (или средства массовой информации от их лица) чрезвычайно быстро начинают выражать недовольство, если, как часто случается, их надежды не оправдываются. И когда в мире происходят изменения, особенно в кризисные времена, они обращаются к правительству. Об этом памятно высказался Кит Джозеф, наставник Маргарет Тэтчер: «Первые слова, которые учит ребенок в нашей стране – это «Что собирается по этому поводу предпринять правительство?».
5
Д. Аджемоглу. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М.: АСТ, 2015.