Страница 2 из 22
Политическим лидерам, обладающим и талантом, и подлинной доброй волей (а их в мире намного больше, чем нас пытаются убедить публичные комментарии), приходится изо всех сил стараться выполнять данные ими обещания. Огромные государственные бюрократические машины, которыми как раз и являются правительственные департаменты, в теории должны обеспечивать возможность этим политическим лидерам добиваться результатов, важных и ощутимых для граждан. На практике же они иногда становятся препятствиями на пути к реализации. Чтобы этот процесс стал прозрачнее и понятнее, имеет смысл описать не только экспертам, но и заинтересованным гражданам эти трудности и то, как их возможно преодолеть. Эту цель и преследует данная книга.
Как мы все знаем, привычки менять трудно. В правительствах с твердо укоренившимися традициями, находящихся под пристальным вниманием средств массовой информации, менять привычные процедуры еще труднее. Но если правительства и государственные службы планируют предоставлять услуги и обеспечивать регулирование, от которых зависит процветание нас с вами как отдельных граждан и как мирового сообщества, то их привычные механизмы необходимо менять. В книге описаны трудности, с которыми сталкиваются правительства, а также жизненно важные процессы, которые, в случае применения их правительствами во всем мире, будут иметь огромное значение для всех нас. Они есть основы науки реализации.
Главы содержат 57 Правил, обобщающих основные практические идеи книги, которые собраны в Приложении с указанием соответствующей главы для удобства пользования.
Введение. Недостающая и необходимая наука реализации
Четыре человека: одна проблема
Виктор Черномырдин был премьер-министром России в тот бурный, полный неожиданностей период в 1990-е гг., когда после падения коммунизма Путин еще не начал вводить постепенно ужесточающийся контроль. Во время пребывания Черномырдина на посту дела шли то лучше, то хуже. Но каким-то образом ему удавалось сохранять чувство юмора. Так, однажды он заметил: «Какую организацию ни создай, все равно КПСС получается». Или другой пример: «Никогда так не было, и вот опять!»[1]. В связи с этим, даже несмотря на испытываемые трудности, россияне питали к нему такие теплые чувства, каких никто из его предшественников или преемников не был удостоен (или, возможно, не был достоин).
Но самое известное из его высказываний относится к чувству разочарования в связи с процессом управления: «Мы хотели как лучше, а получилось как всегда» (1).
Карл I был королем Англии, Шотландии и Ирландии с 1625 г. На портретах кисти Ван Дейка он изображен с длинными волосами, большими завитыми усами и взглядом, воплощающим высокомерие. Однако его нельзя назвать одним из выдающихся представителей королевской династии. В 1638–1649 гг. он спровоцировал два пересекающихся по времени гражданских конфликта в своих трех королевствах, израсходовал имевшиеся денежные средства, вызвал недовольство Парламента в Англии попыткой (правда, неудачной) арестовать некоторых его членов, постоянно терял поддержку друзей и в конечном итоге проиграл гражданскую войну. А холодным утром 30 января 1649 г. в Уайтхолле он был обезглавлен.
Совершив часть из выпавших на его долю ошибок, в итоге приведших к катастрофе, он испытал озарение, осознав, что «для того, чтобы что-то сделать, недостаточно приказать это сделать» (2).
Томас Филипп О’Нил, или Тип (по имени его однофамильца – игрока в бейсбол), был спикером Палаты представителей США в 1977–1987 гг. и остается единственным спикером, занимавшим свой пост пять сроков подряд. Обладатель копны белокурых волос и гений политических «махинаций», умел сочетать роли союзника и противника Рональда Рейгана, которого он даже назвал «самым невежественным человеком из всех находившихся в Белом доме». Гениальность О’Нила отчасти состояла в том, чтобы, несмотря на подобные замечания, сохранять дружеские отношения с президентом. Позднее он с некоторой нежностью признался: «Я был лично знаком со всеми президентами, начиная с Джона Кеннеди, и могу честно сказать, что Рональд Рейган – худший из них. Зато королем был бы отличным!» О’Нил был впервые избран в Палату представителей еще в 1952 г., и его острый как бритва ум имел не одну возможность столкнуться с основными трудностями процесса управления и в полной мере осознать их. «Проще участвовать в выборах, чем занимать тот пост, на который вас выбрали», – сказал он однажды.
Когда в конце длительной карьеры О’Нила бравший у него интервью политолог из Гарвардского университета Дерек Бок попросил прокомментировать изменения, произошедшие в политике за время его карьеры, он ответил: «Качество [людей], несомненно, стало лучше, а результаты определенно стали хуже» (3).
Пол Корриган – мой хороший друг, бывший также моим близким коллегой в годы работы в Группе политических консультантов на Даунинг-стрит, 10, когда он занимал пост специального советника при сменявших друг друга министрах здравоохранения. Короткий телефонный разговор с Полом заканчивался немедленным принятием решений и действиями, на что ушла бы не одна неделя и потребовалось бы не одно официальное представление, обращайся я в стандартные инстанции.
Самое памятное замечание, которым Пол поделился со мной, относилось к странной традиции, согласно которой победителю на выборах немедленно передавалась власть. После поражения 1 мая 1997 г. Джон Мейджор покинул Даунинг-стрит, 10 через заднюю дверь в начале второй половины дня 2 мая (и, как такое забыть, отправился смотреть крикет), в то время как Блэр с сопровождающими зашел через переднюю дверь. «Это забавно, – отметил Пол. – Решаешь вторую по сложности задачу в политике – то есть выигрываешь выборы, и затем, толком даже не выспавшись, берешься за самую трудную задачу в политике – начинаешь управлять страной».
Четыре человека, разделяемые временем и расстоянием, занимающие высокие (в некоторых случаях самые высокие) посты в правительстве, и все по-своему высказываются о том, как трудно добиться результатов.
Зарождающаяся наука
Бесчисленные книги и руководства написаны о выборах и избирательных кампаниях, о политике и принятии политических решений, а также об идеях и формировании общественного мнения. Но о том, как добиваться результатов в управлении, не сказано почти ничего. Никаких руководств. Практически никакой научной литературы. Изучая труды по политологии, я однажды обнаружил существование области, известной как «исследования практического осуществления». Она представляла собой весьма полезные академические дискуссии, против которых я ничего не имею, но не давала руководства по практическим следствиям, и если обобщить содержание данного раздела (разумеется, с критической точки зрения, что справедливо) в одном предложении, то звучать оно будет так: «Ничего не работает». Еще один привет Виктору Черномырдину.
Существует обширная бизнес-литература на тему «реализации», но высказанные в ней идеи не всегда возможно перенести на работу правительства, мало того, в основе этих работ часто лежит презрение к государственным служащим. К счастью, за прошедшее десятилетие начала зарождаться новая область. Я рад сказать, что отчасти это произошло благодаря учреждению Группы (отдела) при премьер-министре по контролю за реализацией предвыборных обещаний (реформ)[2], основанной мной во время второго срока пребывания Тони Блэра у власти (2001–2005). Как и следовало ожидать, у Группы есть сторонники, есть критики, но дискуссия между ними представляет собой реальную ценность. Что еще более важно, во многих странах на разных уровнях политических систем появились группы, созданные по нашему образцу. Мэр Лос-Анджелеса Антонио Вилларайгоса одним из первых в Северной Америке пошел по этому пути. Губернатор штата Мэриленд Мартин О’Мэлли поступил так же. А еще Далтон Мак-Гинти, премьер-министр Онтарио в 2003–2013 гг. В Европе примеру последовало правительство Яна Петера Балкененде в Нидерландах, которое не только освоило опыт Группы, но и адаптировало подход для своих нужд.
1
Точность этой цитаты, как и других здесь приведенных, уже проверить невозможно. Считается, что Виктор Черномырдин, председатель правительства РФ, сказал: «Отродясь такого не бывало, и опять то же самое», но в народ она ушла именно в приведенном здесь виде. (Прим. науч. ред.)
2
Изначально группа была задумана как Группа по контролю за реализацией предвыборных обещаний. Однако впоследствии ее функции расширились и ее примеру последовали другие группы в Англии и других странах мира. Поэтому далее мы, с согласия автора, будем называть ее Группой по реализации реформ. (Прим. науч. ред.)