Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Степень научной разработанности по исследуемому вопросу весьма обширна, многие ученые, специализирующиеся в административном, конституционном и избирательном праве, занимались рассматриваемой проблематикой, например: С. А. Авакьян, О. Е. Артемова, А. С. Автономов, К. В. Арановский, А. П. Алехин, М. В. Баглай, И. Б. Борисов., К. С. Бельский, В. Н. Белановский, Ю. А. Боков, П. А. Борисова, М. В. Варлен, Ю. А. Веденеев, О. Ю. Вельяшев, Н. В. Витрук, Е. Ю. Грачева, А. Г. Головин, Л. А. Гречина, Э. П. Григонис, А. А. Демин, А. Б. Досакаев, Е. Н. Дорошенко, Е. А. Ефименко, С. А. Зенин, Д. В. Зорькин, С. М. Зырянов, А. В. Иванченко, А. А. Кармолицкий, В. В. Красинский, А. Н. Кокотов, В. В. Комарова, О. Е. Кутафин, С. В. Кабышев, Н. Б. Крысенкова, С. Д. Князев, Ю. К. Краснов, Ю. И. Лейбо, О. В. Лучин, Е. Б. Лупарев, А. В. Мартынов, Н. В. Макарейко, Н. А. Мельникова, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Г. Д. Садовникова, А. Н. Сиваченко, С. А. Старостин, Л. В. Стандзонь, О. А. Степанова, А. С. Ткач, А. Ю. Тихомиров, В. И. Фадеев., А. В. Цихоцкий, Чумакова О.В., С. А. Шатов., Р.Н Шпакова., А. П. Шергин и многие другие. При этом в работах, указанных выше представителей научного сообщества, вопросам статуса ЦИК России не уделяется первостепенная роль.

Кроме того, учитывая очень динамично изменяющуюся нормативную правовую базу, регулирующую статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, стоит внимательней рассмотреть нормы права регулирующие вопросы организации и проведения выборов в России.

Глава I

Становление и развитие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

1.1. Понятие и назначение избирательной комиссии

Выборы как мы убедились выше представляют собой важнейший инструмент, благодаря которому наш многонациональный народ реализует свое конституционное право на управление делами государства согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации[32]. Для реализации такого инструмента создана система избирательных комиссий во главе с ЦИК России. Учитывая, что Россия является федеративным государством[33], в котором признается отдельная муниципальная власть, в систему избирательных комиссий входят: участковые избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, окружные избирательные комиссии, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и ЦИК России. Избирательные комиссии муниципальных образований в указанную систему не входят[34]. Комиссии осуществляют функции по подготовке и проведению выборов и референдумов.

Диапазон значений, в котором применяется термин «избирательная комиссия», чрезвычайно широк, он иногда используется как синоним более общего понятия «избирательный орган»[35]. В современной теории и практике доминирует, однако, другой подход. Так, во многих международных документах, подготовленных в нынешнем столетии под эгидой ОБСЕ, Венецианской комиссии Совета Европы и Содружества наций, проводится четкая грань между независимыми коллегиальными органами управления выборами и иными органами электорального менеджмента. Их разведение представляется важным и в теоретическом плане, так как в противном случае мы утрачиваем возможность осмысления феномена избирательных комиссий, выявления тенденций и перспектив его развития. «По-нашему мнению, избирательные комиссии должны рассматриваться как специфическая разновидность органов управления, которая отвечает за проведение выборов, носит коллегиальный характер и независима от ветвей государственной власти» – указывает Н. В. Гришин[36]. Ю. Ф. Петухова понимает под избирательными комиссиями государственные органы, представляющий «собой коллектив граждан РФ, образуемый в установленном порядке, уполномоченный государством на обеспечение конституционного права граждан РФ избирать и быть избранным в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти»[37]. Как отмечает И. С. Алёхина, на период проведения выборов реально осуществляется построение административной вертикали вышестоящих и нижестоящих избирательных комиссий, во главе которых стоит организующая выборы избирательная комиссия, в которой законодательно распределены полномочия и обязанности и таким образом выстроена непрерывная линия власти, связывающая каждый уровень комиссии со следующим. И. В. Упоров выделяет следующее: «этот орган ограничен локальными общественными отношениями, а именно избирательно-правовыми отношениями»[38]. Таким образом, избирательны комиссии характеризуются следующими признаками: особый порядок формирования, независимость, коллегиальность, отнесения к особым органам государственной власти или к специфическим органам управления, построение административной вертикали на период проведения выборов, основная цель деятельности таких органов – проведение и организация выборов.

Главным назначением избирательных комиссия является обеспечение основных стадий избирательного процесса: назначение выборов; образование избирательных округов и избирательных участков; образование нижестоящих избирательных комиссий; составление списков избирателей; регистрация кандидатов; осуществление контроля за ходом предвыборной агитации; контроль за финансированием выборов; проведение голосования; установление результатов выборов. Главной задачей всех избирательных комиссий является обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, а также осуществление подготовки и проведения выборов в России.

На данный момент главной избирательной комиссией в стране является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, но так было далеко не всегда. Рассмотрим некоторые исторические аспекты генезиса и развития избирательных комиссий в России и в зарубежных странах.

1.2. Статус Центральных избирательных комиссий в российском государстве и СССР

Специализированные органы по организации и проведению выборов существуют столько же, сколько существуют демократические государства. Можно разделить указанные органы по следующему признаку: существующие на временной основе и существующие на постоянной основе.

Органы, создаваемые для обеспечения избирательного процесса на временной основе, создавались в эпоху античности, средних веков и нового времени. В Древней Спарте таких лиц называли выборные, которые осуществляли подсчет голосов при избрании в Совет старейшин, в Венецианской республике в XII–XVIII веках подсчет голосов осуществляли случайным образом выбранные несовершеннолетние.[39] В настоящее время, органы по организации и проведению выборов, действующие на временной основе, существуют преимущественно на локальном уровне в следующих государствах: Азербайджанская Республика, Республика Мальта, Княжество Монако, Португальская Республика, Республика Таджикистан, Французская Республика и в иных странах.

Централизованные органы по организации и проведению выборов, осуществляющие полномочия на постоянной основе, получили широкое распространение и имею богатую историю. В Колумбии в 1888 году был создан Большой избирательный совет, который занимался организацией выборов и подсчетом голосов. В Перу Национальная электоральная хунта была создана в 1896 году, в Доминиканской республике Национальная избирательная хунта была создана в 1923 году. Вместе с тем, далеко не во всех странах существуют государственные коллегиальные независимые органы по организации и проведению выборов. Например, в современной Японии главным органом по организации избирательного процесса является Министерство общих дел, которое входит в структуру органов исполнительной власти[40]. В Швеции организацией выборов занимается Центральное избирательное управление. В Исландии Министерство юстиции отвечает за издание инструкций, разъясняющих законодательство о выборах, печать бюллетеней, подготовку избирательных материалов. На данный момент централизованные коллегиальные органы по организации и проведению выборов существуют в: Австрийской Республике, Республике Албания, Венгрии, Грузии, Республике Гондурас[41], Республике Казахстан, Литовской Республике, Федерации Малайзия[42], Республике Молдова, Народной Республике Бангладеш, Румынии, Республике Сербия, Республике Индонезия, Фиджи и целом ряде других стран.

32

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993): с изм. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

33

Баньковский А. Е. Конституционные принципы единства и субсидиарности в организации государственной власти в Российской Федерации: монография. Барнаул: БЮИ МВД России, 2016. 160 с.

34

Добровольский П. Е. Независимость избирательных комиссий муниципальных образований: методика сравнительно-правового исследования // Бизнес в законе. М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2009, № 1. С. 16–21.

35

Верзилина И.Г. К вопросу о содержании понятия «избирательная комиссия». // Актуальные проблемы российского права. – 2014.– № 9. – С. 1856–1859.

36

Гришин Н. В. История возникновения избирательных комиссий // Полития: Анализ. Хроника. Прогноз (Журнал политической философии и социологии политики). 2018. № 2 (89).

37

Петухов Ю. Ф. Особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. 196 с.

38

Упоров И. В. Статус избирательных комиссий в новейшей истории России // Проблемы современной науки и инновации. 2017. № 5. С. 25–31.

39

Вольский В. И. Процедуры голосования в малых группах с древнейших времен до начала XX века. // Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом. Высшей школы экономики, 2014. С. 76

40

Современное зарубежное избирательное право: монография / под ред. А. Г. Орлова, Е. А. Кремянской. Моск. гос. инт. междунар. отношений МИД России, каф. конст. права. – М.: МГИМО, 2013.– 336 с.

41

Ивановский, З. В. Латинская Америка: электоральное законодательство и властные структуры: справочник /З. В. Ивановский. Институт Латинской Америки РАН. – М.: ИЛА РАН, 2014.– 126 с.

42

Milne, Robert Stephen. The Malayan parliamentary election of 1964. // Singapore. University of Malaya press. 1967. 467 page.