Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Таблица 3. Связь между плотностью расселения и управлением школой

Статистически достоверная связь прослеживается между плотностью расселения и уровнем власти, ответственной за управление персоналам школ: в странах с низкой плотностью расселения эти вопросы находятся в ведении самой школы или местной власти, но по мере роста плотности расселения полномочия по управлению персоналом смещаются на субнациональный или даже национальный уровень.

Уровень принятия решений и результаты обучения

В данном разделе делается попытка сопоставить принятую в стране модель распределения полномочий по управлению школой между уровнями власти и результаты, которые ученики в этой стране продемонстрировали в международном обследовании образовательных достижений учащихся PISA по математике и грамотности чтения. Результаты этого сравнения приведены в табл. 4, 5.

В обоих случаях имеется статистически значимая отрицательная корреляция между учебными достижениями и концентрацией полномочий по управлению школой на уровне центрального правительства. Это вполне ожидаемый результат, который согласуется и с положениями теории общественных (государственных) финансов, и косвенно с результатами анализа итогов PISA, в рамках которого было показано, что автономия школ повышает учебные достижения учащихся.

Таблица 4. Распределение полномочий по управлению школой и результаты учеников в обследовании PISA (математика)

Напрямую последний вывод в нашем исследовании подтвердился только частично. Возможно, это связано с разным набором стран, по которым проводились анализ результатов PISA и наши расчеты, а также с тем, что анализ в PISA основывался на анкетном опросе школьных директоров и учителей, а данные для обследования ОЭСР предоставляли эксперты.

Интересным также представляется выявленное в ходе нашего анализа наличие статистически значимой положительной корреляции между результатами учащихся и долей решений, принимаемых совместно несколькими уровнями управления. Это решения в области планирования учебного процесса и управления персоналом (только для грамотности чтения).

Таблица 5. Распределение полномочий по управлению школой и результаты учеников в обследовании PISA (грамотность чтения)

Заключение (первые результаты и выводы)

Обследование распределения полномочий по управлению школой по уровням власти, проведенное в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)», как представляется, дало новый толчок исследованиям связи моделей управления образованием и образовательных результатов. Собранные в рамках обследования данные позволяют существенно расширить применение количественного и статистического анализа этой связи, сформулировать новые исследовательские вопросы, инициировать новые исследования.

Приведенные в настоящей статье результаты – только первые шаги, начало исследований, пример возможного использования данных, собранных в рамках обследования ОЭСР. Однако уже на этой стадии можно сформулировать некоторые значимые выводы.

Во-первых, можно с уверенностью предположить, что на сложившееся в той или иной стране распределение полномочий по управлению школой определяющее влияние оказали традиции, исторические процессы, менталитет. Достаточно посмотреть, насколько различны модели, принятые во фламандской и франкофонской общинах Бельгии или в Англии и Шотландии (рис. 2). В то же время существуют и объективные внешние факторы, влияющие на распределение полномочий по управлению школой. Это такие факторы, как масштаб страны и уровень урбанизации. Эти факторы по-разному влияют на распределение полномочий по принятию решений по отдельным направлениям, но как общую тенденцию можно отметить, что с увеличением размера страны полномочия по управлению школой смещаются с уровня школы на уровень местной власти.

Во-вторых, анализ показал отрицательную связь между централизацией управления школой на национальном уровне и учебными результатами, что косвенно подтверждает выявленную в ходе анализа результатов PISA положительную связь между автономией школы и образовательными достижениями школьников.

В-третьих, интересный результат – положительная корреляция доли решений, принимаемых совместно несколькими уровнями управления, и результатов PISA.

В-четвертых, приведенные выше результаты анализа – только первый шаг. Данные, собранные в ходе обследования ОЭСР, дают обширный материал для анализа факторов, влияющих на распределение управления школой по уровням власти, и влияния этого распределения на результаты функционирования национальных образовательных систем.

Многоуровневое управление в Европейском Союзе: хорошая или плохая практика? Примеры из образовательной политики

Ханс-Питер Фюссель

Понятие многоуровневого управления

Многоуровневое управление[36] – это научный подход в области государственного управления, использующий методы анализа и описания, включающий в рассмотрение расширенную (отличающуюся от традиционной) систему уровней и субъектов принятия решений. Подход учитывает оценку релевантности таких субъектов и описание отношений между ними, например, работу иерархических структур между различными субъектами принятия политических решений.

В законодательстве субъекты принятия решений должны быть формально определены. Однако на практике решение может исполняться не так, как планировалось субъектом его принятия, в связи с первоначальным дефицитом информации. Теория принципала-агента[37] показывает, насколько серьезно несоответствие в знаниях может изменить баланс сил между принимающими решение и подчиненными им субъектами[38].

Теория принципала-агента в многоуровневом управлении позволяет более четко описать реальные отношения между различными субъектами принятия решений. Многоуровневый подход также может помочь при анализе процедур и шагов принятия решений.

Многоуровневый подход является исключительно методом анализа и описания, а не разъяснения принятого решения.

Многоуровневое управление образованием в Европейском союзе

Для анализа участников процесса принятия решений в ЕС необходимо провести разделение межу институтами и акторами (субъектами принятия решений), как это сделал Г. Маркс в ключевой статье о многоуровневом управлении: «Наша отправная точка <…> это проведение четкого различия между институтами и акторами, т. е. между государством (и органами ЕС) и отдельными лицами, группами и организациями, действующими в рамках этих учреждений и их процессов»[39]. Используя это разделение, авторы обобщают систему принятия решений в ЕС, выделяя «взаимозависимость, взаимодополняющие функции и пересекающиеся компетенции» в качестве ведущих факторов деятельности[40].

Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:

1) разработка решения;

2) принятие решения;

3) имплементация решения;

4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения[41].

Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее – ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие[42].

36

См. подробнее: Piattoni S. The Theory of Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press, 2010; Knodt M., Hüttma