Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27].

В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?[28]

Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»[29].

Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей – из-за чего невозможно служить интересам всех или даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, – а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями, которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные интересы их избирателей»[30].

Несовпадение интересов избирателей и действий выборных должностных лиц легко находит подтверждения, причем порой занятным образом. Очаровательным примером может служить бывший конгрессмен, первый руководитель Административно-бюджетного управления президента Рейгана Дэвид Стокман, сделавший печально известное признание: «Я ознакомился с ситуацией и решил действовать самостоятельно, – сообщил он, – и никто так и не узнал, что я голосовал против этих чертовых программ». В том же признавался конгрессмен Пит Макклоски, вспоминая свою первую победу на выборах в конгресс. Когда после выборов был проведен опрос избирателей, чтобы выявить содержание мандата победившего кандидата, оказалось, по словам Макклоски, что «5 % людей голосовали за меня, потому что разделяли мои взгляды; 11 % голосовали за меня, не одобряя моих взглядов, а 84 % вообще не знали, какие там у меня взгляды»[31].

Словом, есть основания согласиться с Йозефом Шумпетером: «Рационально мыслящие, свободно голосующие граждане, осознающие свои (долгосрочные) интересы, и его представитель, действующий согласно этим интересам… – это ли не прекрасный пример детской сказки?»[32] Обычно политическая деятельность протекает в атмосфере неведения, дезинформации, позерства и накаленных эмоций; долгие периоды апатии и маневрирования прерываются краткими эпизодами бешеной активности. При проработке мелких деталей экономической политики избиратели почти не принимаются в расчет. Решающее значение имеет постоянно оцениваемый политический потенциал лидеров, занимающих стратегическое положение, и элиты, имеющей четко очерченные интересы. Более того, идеологические мотивы могут завести ход политических событий куда дальше, нежели признают сторонники гипотезы политического перераспределения.

Многие ученые объясняют рост государственных полномочий некой формой гипотезы идеологии. Идея состоит в том, что истинные приверженцы некого образа Хорошего Общества добивались расширения полномочий государства для преобразования общества в соответствии со своим идеалом и добились успеха. Сторонники этой гипотезы имеют самых невероятных союзников. Среди них Джон Мейнард Кейнс, святой покровитель современного либерализма[33], утверждавший, что «идеи экономистов и политических мыслителей… имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром… Рано или поздно, во благо или во зло, опасны именно идеи, а не корыстные интересы»[34]. В силу идей твердо верит и Ф. Хайек, вероятно, самый знаменитый правый интеллектуал. Как на конечную причину отказа от рыночной системы он указал на «определенные новые цели экономической политики», и в частности на убеждение, что государство должно «определять материальное положение отдельных людей или проводить в жизнь распределительную, или „социальную“ справедливость», для чего «все ресурсы должна распределять центральная власть»[35]. Таким образом, Кейнс, выступавший за «всеобъемлющее обобществление инвестиций», и Хайек, посвятивший долгую профессиональную жизнь борьбе со всеми разновидностями социализма, соглашались, что рост государства, в конечном счете, зависит от идей, или, точнее, от идеологий[36].

Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал Ортега-и-Гассет и как признавали многие другие, «ни одна власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения»[37]. Если бы люди в целом были в принципе против большого правительства, отказ от свободных рынков в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать, что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов»[38].

27

Ibid., pp. 221–223, 233–234. Политолог Моррис Фиорина весьма уместно отметил, что «большинство экономистов неплохо знакомы со статистическими методами и могут выдать анализ, имеющий все признаки тщательности и изощренности, но… из-за незнания предмета их модели опираются на наивные предположения. В эмпирических исследованиях в области теории общественного выбора представление ключевых теоретических переменных зачастую базируется на чудовищных показателях». См.: Fiorina, „Comments,“ in Collective Decision Making: Applications from Public Choice Theory, ed. Clifford S. Russell (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), p. 48. Пельцмана это не проняло, и недавно он предложил еще один образец того, что раскритиковал Фиорина: „An Economic Interpretation of the History of Congressional Voting in the Twentieth Century,“ American Economic Review 15 (Sept. 1985): 656–675.

28

О Верховном суде см.: Siegan, Economic Liberties, а также: Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918–1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972). О консервативном (и всяком ином) общественном мнении см. ниже, главы 3 и 4 и приводимые там источники. О бюрократии см.: Browning and Browning, Public Finance, pp. 72 75; Dye and Zeigler, Irony of Democracy, pp. 323–324, 335; Samuel P. Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. McCraw, pp. 124–154; Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), pp. 179–184 и в других местах. Разумная, хоть и не до конца проработанная точка зрения, что бюрократия куда более покорна законодательной власти, чем это может показаться, развита в работе Barry R. Weingast, „The Congressional-Bureaucratic System: A Principal Agent Perspective (with applications to the SEC),“ Public Choice 44(4984): 147–191.

29

W. Lance Be

30

Wilson, Interest Groups, p. 117 (also pp. 110, 125). Примером типичного подхода экономистов может служить недавняя работа Гэри Беккера, в которой предполагается, что «политиков и бюрократов нанимают для содействия коллективным интересам групп давления, которые увольняют их или расстаются с ними в ходе выборов или процедур импичмента, если те слишком далеко отходят от их интересов». См.: Gary Becker, „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence,“ Quarterly Journal of Economics 98 (Aug. 1983): 396. Подразумевает ли это утверждение возможность уволить чиновника, служащего в государственном административном аппарате, или импичмент члена Верховного суда? Если так, то ряд неразрешимых проблем выносится за скобки; если нет, то модель не учитывает группу важных действующих лиц.

31

William Greider, „The Education of David Stockman,“ Atlantic Monthly 248 (Dec. 1981): 30; „Pete McCloskey: Trying to Run on the Issues,“ Wall Street Journal, June 3, 1982, p. 22.

32

Joseph A. Schumpeter, History of Economic Analysis (New York: Oxford University Press, 1954), p. 429. [Шумпетер Й. А. История экономического анализа. В 3-х т. СПб.: Экономическая школа, 2001. Т. 2. С. 564–565.]

33

В политическом спектре США термин «либерализм» обозначает «комплекс идей и политических постулатов, во всех отношениях противоположных тому, что под либерализмом понимали предыдущие поколения. Самозваный американский либерализм стремится к всемогуществу государства, является твердым противником свободного предпринимательства и отстаивает централизованное всестороннее планирование, т. е. социализм. Любая мера, направленная на конфискацию имущества у тех, кто располагает большим, чем средний человек, или на ограничение прав владельцев собственности, рассматривается как либеральная и прогрессивная. Практически неограниченная свобода применения власти предоставлена правительственным органам, решения которых не принадлежат судебному пересмотру» (Мизес Л. фон. Либерализм. Челябинск: Социум, 2007. С. vi; из предисловия к американскому изданию 1962 г.). Нужно добавить, что слово «либеральный» не играло заметной роли в американском политическом лексиконе до 1930-х годов, когда Г. Гувер и Ф. Рузвельт вдруг одновременно начали утверждать, что являются истинными либералами. Подробности борьбы за слово «либерал» описаны в книге Рональда Ротунды «Либерализм как слово и символ» (Rotunda R. D. The Politics of Language: Liberalism as Word and Symbol. Iowa City: University of Iowa Press, 1986), русское издание которой выйдет в издательстве «Социум» в 2011 г. Люди, стоящие на позициях, максимально близких к классическому либерализму в европейском смысле этого слова, в США называются либертарианцами. См.: Боуз Д. Либертарианство: История, принципы и политика. Челябинск: Социум, 2004.

34

Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег // Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Избранное. М.: Эксмо, 2007. С. 340.

35

Friedrich A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: University of Chicago Press, 1960), pp. 231–232.

36

Фридман, занимавший в политическом спектре положение между Кейнсом и Хайеком, также объяснял рост правительства изменением идеологии. (Friedman М., Tyra