Страница 2 из 31
Артур Икирч
Университет штата Нью-Йорк, Олбани
Введение
Давным-давно средний американец мог заниматься своими повседневными делами, не замечая правительства, особенно федерального. Как фермер, торговец или промышленник он мог решать, что, как, когда и где производить и продавать, будучи ограничен только силами рынка. Только подумайте: никаких субсидий для фермеров, никакого регулирования цен или ограничения площади возделываемой земли; ни Федеральной торговой комиссии, ни антитрестовского законодательства, ни Комитета по торговле между штатами. Как наемный работник, работодатель, потребитель, инвестор, кредитор, заемщик, студент или преподаватель он мог действовать свободно, полагаясь исключительно на собственное разумение. Только подумайте: ни Национального управления по вопросам трудовых отношений, ни федеральных законов о «защите» потребителей, ни Комиссии по ценным бумагам и биржам, ни Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, ни Министерства здравоохранения и социального обеспечения. В отсутствие центрального банка, эмитирующего бумажные деньги, люди для покупок обычно использовали золотые монеты. Ни налогов с продаж, ни подоходных налогов, ни взносов на социальное страхование. Государственные чиновники были такими же продажными, как сегодня, а может, и больше, вот только не было смысла их подкупать. Частные граждане тратили примерно в пятнадцать раз больше, чем все органы власти, вместе взятые.
Те дни, увы, остались далеко в прошлом. Теперь наша жизнь буквально во всех измерениях вращается в жестких пределах, очерченных государством. Мы постоянно и со всех сторон стеснены Большим Правительством. Государственное регулирование заслоняет перспективу. Государственные расходы составляют почти 40 % валового национального продукта.
Моя книга представляет собой попытку объяснить рост этой внушающей благоговейный трепет совокупности сил, программ и видов деятельности, которую мы знаем как Большое Правительство. Чтобы понять, почему за последнее столетие США создали Большое Правительство, нужно знать, как оно росло.
Для понимания процесса, породившего этот рост, недостаточно знать лишь то, насколько выросли государственные расходы, налоги и занятость. Помимо знания того, насколько увеличились общие показатели масштабов государственного вмешательства, важно тщательно изучить динамику роста, потому что этот процесс шел не равномерно, а эпизодически и скачкообразно. Анализ, игнорирующий время и обстоятельства роста, представляющий его в виде некой общей долгосрочной тенденции, оставляет без внимания важнейшие аспекты вопроса.
Далее, чтобы знать, как росло государственное вмешательство, нужно изучить, в чем именно оно состоит: рост государственного вмешательства стал результатом не того, что органы государственной власти стали делать больше для выполнения традиционных функций государства. Нет. Причина в том, что государство взяло на себя новые функции и программы – одни совершенно новые, а за другие прежде несли ответственность частные граждане. Процесс расширения государственного вмешательства нельзя охарактеризовать с помощью совокупных данных о государственных расходах, налоговых поступлениях или о числе работников государственного сектора. Собственно говоря, многие формы государственного регулирования экономической и социальной жизни не оставляют следов в бюджете, но при этом они оказывают сильное влияние на размещение и использование экономических ресурсов. Чтобы полностью охватить существенные характеристики деятельности государства и ее изменения во времени, необходимо использовать информацию, содержащуюся в законах, директивах регулирующих органов, президентских указах, постановлениях судов и тому подобных документах. В своем исследовании я попытался свести воедино всевозможные документальные свидетельства, будучи убежден, что нельзя понять, отчего усилилось государственное вмешательство, не зная, как это происходило. Поэтому в сравнении с тем, как подходят к этому же предмету экономисты, мой анализ меньше опирается на агрегированные количественные показатели и больше на качественные, а потому, можно сказать, менее строг и элегантен. Я надеюсь, однако, что он ближе к существу вопроса.
В отличие от обычных исследований, моя работа ставит в центр внимания вопрос о том, как политики, чиновники и граждане реагировали на чрезвычайные ситуации, затрагивавшие всю страну. Многим исследователям такой подход представляется приписыванием результата событий «случайностям истории». Некоторым образом так оно и есть, и в этом-то вся суть. Описания роста американского правительства, рассматривающие его как неуклонное развертывание динамичной замкнутой системы (так, например, подходят к делу те, кто считает, что урбанизация и индустриализация экономики неизбежно порождают большее правительство), не в силах объяснить ни того, почему рост имел место в одни периоды, а не в другие, ни существенные характеристики этого роста. Вот пример: не случайно расходы федерального бюджета резко выросли в 1929–1934 гг., и не случайно подавляющая часть прироста государственных расходов пошла на помощь фермерам и городским безработным. Ни одна теория, исходящая из существования долгосрочных тенденций, не в состоянии объяснить ни времени, ни содержания этих изменений. И такая теория не помогает понять долгую жизнь программ, созданных для преодоления временных кризисов и унаследованных от этих кризисов.
Главным наследием чрезвычайных государственных программ стали идеологические изменения, и прежде всего глубокая трансформация традиционных американских представлений о надлежащей роли федерального правительства в экономической жизни. В последние годы экономисты и ученые других специальностей все больше признают фундаментальную значимость идеологии для функционирования любой политико-экономической системы, но полезных моделей идеологических изменений я пока не видел. Новизна моей книги в серьезном отношении к рассмотрению идеологических изменений: целая глава посвящена исследованию природы идеологии и ее соотношению с политической экономией; в другой главе разрабатываются преимущественно рабочие гипотезы того, как кризисы и реакция государства на них породили характерные идеологические изменения в Америке ХХ века. Эта модель идеологических изменений в значительной мере определила форму и направление исторического исследования, содержащегося в главах с 5-й по 10-ю. Мне не известно другое обширное исследование расширения государственного вмешательства, в котором идеологические изменения играли бы столь же центральную роль в объяснении хода событий. Чрезвычайно трудно выявить связи между политико-экономическими и идеологическими изменениями и удостовериться в их реальности. Пожалуй, во всех общественных науках нет столь сложной и неуловимой области, как социология знания, – но нет и ничего более фундаментального. Если моя книга хоть немного поможет в понимании взаимосвязи политико-экономических и идеологических изменений, я буду рад, что трудился не напрасно.
Истон, шт. Пенсильвания Январь 1987 г. Р. Х.
Благодарности
Несмотря на то что я работаю штатным профессором экономики, последние шесть лет я был поглощен исследованиями, которые легли в основу этой книги. Рост американского правительства, понимаемый надлежащим образом, – необъятная тема. Чтобы разобраться в ней, нужно ознакомиться с соответствующими материалами и результатами ряда таких дисциплин, как история, право и ряд других общественных наук. Вряд ли я достиг бы многого без помощи многих ученых и нескольких организаций.
За чтение и комментирование предварительных вариантов одной или более глав, и зачастую весьма пространное и детальное, я благодарен Ли Алстону, Артуру Икричу, Прайсу Фишбэку, Полу Готфриду, Джону Хьюзу, Эйлин Крейдитор, Дуайту Ли, Форресту Макдональду, Дугласу Норту, Уильяму Паркеру, Мюррею Ротбарду, Энди Раттену, Шарлоте Туайт, Джону Уоллису и Гэри Уолтону. Анонимный рецензент из издательства Oxford University Press тоже в последний момент подал мне хороший совет об исправлениях.