Горечь войны

У французов военные расходы вызывали в целом меньше споров, чем поиск средств для их оплаты. Франция в 1890–1913 годах успешнее остальных великих держав сдерживала рост государственных расходов (лишь 1,9% в год). Это позволило уменьшить долю ВНП, приходящуюся на государственный сектор, со сравнительно высокого уровня – 19% – в 1890 году до 17% в 1913 году 24. Единственной оставшейся в неприкосновенности статьей расходов являлись затраты на оборону: в 1873–1913 годах они увеличились (в виде доли расходов центральных органов управления) с 25 до 42% 25. Следует отметить, что французская налоговая система отличалась более высокой, нежели английская, степенью централизации. Бюджетные траты департаментов и коммун утверждались Парижем и составляли менее четверти объема общих государственных расходов 26.

Среди всех великих держав налоговая система России развивалась наиболее быстро. Суммарные расходы в 1890–1913 годах ежегодно росли в среднем на 6,1%, увеличившись в номинальном выражении почти вчетверо: примерно с 1 до 4 миллиардов рублей. В виде доли национального дохода, однако, этот рост не очень заметен: примерно с 17 до 20%, что отражало быстрое развитие российской экономики в целом 27. Точный размер военных расходов оценить трудно. Исходя из бюджетной статистики 1900–1913 годов, на армию и флот приходилось 20,5% расходов, однако здесь не учтены внебюджетные расходы на “чрезвычайные” военные нужды. В действительности на военные цели тратилось около 33% совокупных расходов центральных органов управления 28. Этот показатель незначительно выше показателей остальных великих держав. Самое заметное отличие России от соседей представляла чрезвычайно высокая степень финансовой централизации – сильнее, чем даже во Франции. На муниципалитеты приходилось лишь 13% бюджетных расходов.

Таким образом, страны Антанты представляли собой – в налогово-бюджетном отношении – централизованные (в различной степени) государства всего с двумя уровнями власти. Кроме того, и Англия, и Россия в течение пятнадцати лет, предшествующих 1914 году, вели войны (и поэтому играли финансовыми “мускулами”). Великобритании война с бурами (1899–1902) обошлась примерно в 217 миллионов фунтов (12% ВНП страны в 1900 году). Россия потратила на войну с Японией (1904–1905) примерно 2,6 миллиарда рублей, то есть около 2,0% своего чистого национального продукта в 1904 году 29.

Положение в Центральных державах было совершенно иным. И Германия, и Австро-Венгрия представляли собой федеративные государства. Давно признано, что попытка Бисмарка (задумавшего имперскую конституцию так, чтобы “придерживаться скорее конфедеративной [Staatenbund] модели, фактически придавая ей характер федерации [Bundesstaat]” 30) сделала империю гораздо слабее суммы ее частей, особенно в финансовом отношении. Союзные государства сохранили за собой контроль во многих сферах государственного управления: в народном образовании и здравоохранении, осуществлении полицейских функций, сборе налогов. Рис. 5 показывает, что ни в одном суверенном государстве увеличение государственных расходов не было столь же устойчивым, как в Германии (с 13 до 18% ВНП) 31. Важно, однако, вот что: рост государственных расходов, не связанных с обороной, в свою очередь, отражался на балансе налогово-бюджетных полномочий в федеральной системе. Следуя традициям государственного предпринимательства, германские государства тратили значительные средства на железнодорожную сеть и остальную инфраструктуру. Эти расходы составляли около половины прусского бюджета 1913 года. Более того, на уровне союзных государств и муниципальном уровне траты на объекты социальной сферы и образовательные учреждения неуклонно росли и в 1913 году составили 28% государственных расходов. Расходы на оборону, напротив, фактически снизились: примерно с 25 до 20% суммарных государственных расходов. Это недвусмысленно указывает на наличие у союзных государств более гибких источников доходов. Соотношение дохода от прямых и косвенных налогов в структуре государственных доходов составляло примерно 57 к 43. Что касается собственно империи, то прямое налогообложение приносило ей лишь 14% доходов в виде налога на наследство и иных второстепенных налогов на доходы, введенных после 1903 года. В то же время крупные союзные государства к 1913 году 40–75% доходов получали от налога на прибыль 32.

Институциональные проблемы испытывал даже имперский центр. Так, Министерство финансов было слабо приспособлено для выполнения своей задачи. В 1880 году его штат насчитывал всего 55 человек. Оно распоряжалось лишь 30% государственных расходов и пользовалось ограниченными полномочиями по отношению к силовым ведомствам 33. Более того, не было до конца понятно, в какой мере рейхстаг – нижняя палата имперского парламента – контролирует бюджетный процесс. Историки делятся на тех, кто считает полномочия рейхстага очень ограниченными (аспект “бутафорского конституционализма” Германской империи), – и тех, кто усматривает в процессах до 1914 года постепенное расширение полномочий парламента (хотя бы и без подотчетности правительства органу законодательной власти в английском духе) 34. Конечно, было бы странно, если бы Бисмарк (которому Вильгельм I повелел противодействовать “каким бы то ни было ограничениям численности армии” прусским ландтагом в шестидесятых годах XIX века) уступил рейхстагу неограниченные полномочия по формированию военного бюджета в семидесятых годах. Но историки (вслед за леволиберальными современниками Бисмарка) нередко преувеличивают действенность ограничений, которые рейхсканцлер мог наложить на бюджетные полномочия рейхстага. Конечно, согласно статье 63 Конституции, “общая военная сила страны составляет единую армию, которая в военное и мирное время подчинена императору”. Однако вопрос финансирования вооруженных сил был труднее. В 1867–1874 годах решение вопроса было отложено: в виде временной меры закрепили принцип, согласно которому численность армии составляла 1% населения империи. При этом статья 62 Конституции недвусмысленно требовала согласия законодательного органа власти на изменение военного бюджета. Итог оказался очень далеким от лелеемого прусским монархом идеала “вечного” оборонного бюджета: отдельный семилетний (позднее – пятилетний) военный бюджет и исключение оборонных расходов из ежегодного бюджета, но не их вывод из-под контроля рейхстага. Таким образом, рейхстаг мог вносить поправки (и пользовался этим полномочием) в финансовые законопроекты, предлагаемые правительством. Несмотря на периодические угрозы, максимум, чем могла ответить парламенту исполнительная власть, – это назначить всеобщие выборы (как, например, в декабре 1906 года) 35. Если правительство желало увеличить расходы на оборону (или на выполнение невоенных функций), в обоих случаях требовалось согласие рейхстага. Парламент должен был одобрить и источники финансирования расходов, выходящих за рамки обычных поступлений.

То обстоятельство, что рейхстаг являлся наиболее демократическим из представительных собраний империи, а в союзных государствах избирательное право в той или иной форме по-прежнему ограничивалось, делало положение очень странным. Собрание представителей, избираемых демократическим путем, имело возможность влиять на ставки косвенных налогов, благодаря которым финансировались главным образом военные расходы. А собрания, представлявшие привилегированные слои общества, устанавливали налоги на доходы и имущество, доходы от которых шли в основном на мирные цели. От решения Бисмарка выиграли католические и социалистические партии (чтобы ослабить либералов, на выборах в рейхстаг он ввел всеобщее избирательное право для мужчин, поскольку считал, что “9/10 населения ниже трехталеровой черты [имущественный избирательный ценз] настроено консервативно”). Они набирали политический вес, критикуя имперскую бюджетно-денежную политику, например требуя особого обращения для крестьян и мелких бизнесменов юга Германии 36 или порицая регрессивную систему налогообложения для потребителей-пролетариев 37. Кабинеты министров, желавшие увеличить военные расходы, оказывались между молотом правительств союзных государств и наковальней Партии Центра и СДПГ – двух наиболее популярных парламентских партий. Бисмарк и его преемники изыскивали способы ослабить эти “антиимперские” партии и усилить “государственнические” Консервативную и Национал-либеральную партии. Но строительство флота и колониальные приобретения (“национальные цели”, призванные пробудить патриотическое чувство и ослабить недовольство населения положением в экономике) роднило с более явными подачками электорату (наподобие налоговых вычетов и социального обеспечения) то, что последние обходились государству еще дороже. Последовавшие споры о росте расходов отнюдь не укрепили позиции правительства. Напротив, они подчеркнули доминирующее положение в рейхстаге Партии Центра и прибавили убедительности речам социал-демократов. Кроме того, дебаты не способствовали консолидации “проправительственных” партий, а скорее вызвали рознь между ними. Таковы противоречия “концентрационной политики” (Sammlungspolitik) 38.