Страница 40 из 44
Таблица 13. Военные расходы в виде доли чистого национального продукта, 1887–1913 гг. (%)
прим. Гобсон приводит данные лишь для Австрии. Мои расчеты для Австро-Венгрии дают несколько более низкие показатели.
источник: Hobson, Wary Titan, pp. 478.
Как показано в таблице 13, бремя военных расходов до 1914 года росло в Англии, Франции, России, Германии и Италии с 2–3% чистого национального продукта (до 1893 года) до 3–5% (к 1913 году). Эти данные опровергают мнение, будто Британская империя была для английских налогоплательщиков тяжелым бременем: на самом деле мировое господство обходилось Англии недорого 10. Холдейн, в общем, справедливо охарактеризовал расходы на ВМФ как “весьма умеренную страховую премию” за колоссальную торговлю страны 11. Кроме того, приведенные данные заставляют усомниться в мнении, будто гонка вооружений перед 1914 годом тяжким бременем лежала на финансах всех стран. Но удивительнее всего, вероятно, следующее: в военных расходах Германия отставала и от Франции, и от России. В 1913 году, после принятия двух важных военных законов, Германская империя потратила на оборону 3,9% чистого национального продукта. Это больше, чем потратила ее союзница Австрия, и больше, чем Англия (3,2%), однако заметно меньше Франции (4,8%) и России (5,1%). Италия накануне войны также несла тяжелое бремя военных расходов: они составляли до 5,1% чистого национального продукта. Когда я попытался подсчитать доли ВНП, у меня получились сходные, но не идентичные показатели: Германия – 3,5%, Англия – 3,1%, Австро-Венгрия – 2,8%, Франция – 3,9%, Россия – 4,6%. Для перепроверки я, кроме того, рассчитал расходы на оборону, исходя из данных, приведенных в “Ежегоднике государственного деятеля” с 1900 до 1914 года. Я пренебрег колониальными расходами англичан, однако учел значительные расходы на Русско-японскую войну, которыми пренебрег Пол Грегори. Итак, в 1913 году расходы на оборону в соотношении с ВНП составили: Германии – 3,6%, Англии – 3,1%, Австро-Венгрии – 2%, Франции – 3,7%, России – 4,6%. По-прежнему очевидно более тяжелое бремя военных расходов Антанты 12.
Если обратиться к истории, то это бремя нельзя назвать чрезмерным. Если вспомнить Англию в XVIII веке, оно покажется незначительным 13. Тем не менее рост военных расходов представлял собой одну из главных политических проблем того времени. Символично, что рост военных расходов приблизил отставку Рэндольфа Черчилля с поста министра финансов (в 1886 году) и Уильяма Гладстона с должности премьер-министра (в марте 1894 года). Они стали первыми из множества политических жертв нового “военно-финансового комплекса”, формирование которого ознаменовало конец эпохи, когда государство довольствовалось ролью “ночного сторожа”, и похоронило идиллию середины XIX века – времени, когда ускоренное экономическое развитие совпадало с ограничением влияния государства.
Проблему военных расходов усугубил рост стоимости государственного управления в целом. С конца XIX века траты европейских держав постоянно увеличивались. (Адольф Вагнер назвал это “законом возрастания государственных расходов” 14.) Чтобы нейтрализовать политически влиятельные (либо потенциально опасные) социальные группы или увеличить “национальную эффективность”, правительства ассигновали все большие суммы на инфраструктуру, народное образование, помощь больным, безработным, неимущим и престарелым. По нынешним меркам суммы отпускались мизерные, однако в то время увеличение бюджетных трат, да еще вкупе с растущими военными расходами, обычно опережало экономическое развитие. Бетман-Гольвег терпеливо объяснял баронессе фон Шпитцемберг: “Чтобы построить флот, нужно много денег, а много денег может быть лишь у богатой страны. Так что Германии придется разбогатеть” 15. И Германия разбогатела. Но темпы роста даже немецкой экономики не могли опередить темпы роста бюджетных расходов (рис. 5).
Рисунок 5. Примерный объем государственных расходов пяти великих держав в виде доли ВНП, 1890–1913 гг. (%)
источник: Ferguson, Public Finance, p. 159.
Бюджетный процесс в Англии был довольно строгим. Как правило, премьер-министр и канцлер казначейства контролировали все остальные правительственные ведомства, а вопросы фискальной политики оставались предметом довольно пристального внимания парламента. Отстаиваемые Робертом Пилем принципы сбалансированного бюджета, устойчивости валюты и сокращения налогов объясняют, почему валовые государственные расходы в виде доли ВНП снижались почти весь XIX век и лишь немного выросли после 1890 года. Тем не менее после 1870 года наблюдался устойчивый рост государственных расходов в номинальном выражении: примерно с 70 до 180 миллионов фунтов (накануне Первой мировой войны). Государственные расходы в 1890–1913 годах выросли на 3,8% (в виде доли ВНП – с 9,4 до 13,1%). Дело не только в растущей стоимости обороны империи (особенно из-за войны с бурами и строительства дредноутов), но и быстром увеличении невоенных расходов (особенно на прежде малозначительном местном уровне). На советы графств, учрежденные Солсбери в 1899 году, возложили ответственность за жилищное строительство и народное образование. Была введена новая система бесплатного начального образования. В Ирландии началась земельная реформа (выделялись субсидии на выкуп земли у помещиков-лендлордов для ее раздачи фермерам). Значительных средств требовала ненакопительная система пенсий по старости, введенная в 1907–1908 годах, а также система государственного страхования от болезней и безработицы. Накануне войны 55% совокупных государственных расходов приходилось на центральные органы управления, причем расходы на оборону составляли 43%. Иными словами, из-за политического давления расходы бюджета на социальные нужды росли – но не за счет военных расходов.
Это объясняет, почему в 1913 году Уинстон Черчилль столкнулся с некоторыми политическими затруднениями в связи с предложенной им сметой расходов на флот. Либералы сумели в 1909 году (в основном благодаря шуму в прессе) заставить публику забыть о своих предвыборных обещаниях: сократить расходы на вооружения. К 1913 году, однако, германская угроза с моря утратила актуальность. Тем не менее Черчилль (несмотря на понимание того, что “либеральная партия настроена решительно против какого бы то ни было увеличения долгов”) потребовал дополнительного выделения флоту 50 миллионов фунтов и закладки в 1914–1915 годах четырех крупных кораблей 18. Это заявление вызвало настоящий бунт в парламентской фракции и в кабинете министров. С точки зрения Черчилля, увеличение расходов было необходимо для того, чтобы вынудить немцев к заключению “соглашения по военно-морским вопросам”, в возможность которого он продолжал верить 19. Увы, указал Ллойд Джордж, ввиду отсутствия “новых налогов” запросы Черчилля были несовместимы с расходами на “образование и другие социальные нужды”: деньги, которые Черчилль требовал на постройку дредноутов, были нужны социальной сфере 20. По словам Нормана Энджелла, огромные суммы, которые расходовались на вооружение, невозможно было потратить на социальную политику 21. Компромисс был найден, однако взамен Черчилль пообещал умерить в 1915–1916 годах аппетиты Адмиралтейства. Однако кризис мог привести к отставке Черчилля (а также, вероятно, морских лордов – двух его ближайших помощников) или Ллойд Джорджа 22. То был один из переломных моментов истории, в которые, увы, перелома не происходит: если бы Черчилль или Ллойд Джордж ушли в отставку, правительство в августе следующего года, скорее всего, повело бы себя иначе. Другим вариантом был роспуск парламента и новые выборы, на которых либералы почти наверняка проиграли бы 23.