История

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до двухсот пятидесяти, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру.

Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Они руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы – разряды (предшественники будущих губерний).

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными. К ним относился Приказ тайных дел (1654–1676 гг.), выполнявший ряд разнообразных функций: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). Этот приказ выполнял функции учреждения, вставшего над всеми центральными отраслевыми органами управления.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

◆ 1699–1710 гг. – характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

◆ 1710–1719 гг. – ликвидация прежних центральных органов власти и управления, основание новой столицы, создание Сената, проведение первой областной реформы;

◆ 1719–1725 гг. – образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и в думные чины, вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия – орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимало участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719 г.) и Консилия министров (1711 г.) прекращают свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя, например во время нахождения Петра I в военном походе. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже – двумя дополнительно принятыми указами. Стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. Он превратился в центральный орган политического сыска и позже, наряду с другими коллегиями, был подчинен Сенату.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел “новым порядком”.

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4)Ревизионная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контор (ведение государственных расходов); 9) Берг-Коллегия и Мануфактур-Коллегия (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-Коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединивший нормы и правила, детально расписывающие порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество – привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. вводится институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок становится обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713–1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор, который объединял в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Ему подчинялись четыре помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд – провинция – губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.

Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во главе этих административных единиц были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

В 1718–1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 г. вместе с Ратушей, – земских изб и земских бурмистров. Появились новые органы – магистраты, подчинявшиеся губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной. В 1727 г. магистраты преобразовали в ратуши.

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов (1695–1696 гг.) прекратило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I – Преображенский, Семеновский и Бутырский. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений. (Их отдельные части еще участвовали во взятии Нарвы в 1704 г. и Полтавской битве 1709 г.) В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцов, городовые же патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.