Добавить в цитаты Настройки чтения

Страница 6 из 15

Приведенные обстоятельства позволяют определить миграционный процесс в правовом смысле как правовую форму сознательной, целенаправленной, подлежащей правовому регулированию деятельности субъектов миграционно-правовых отношений, применяемую в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта.

Таким образом, миграция населения (миграция) и миграционный процесс в юридическом смысле соотносятся как сущность и форма реализации прав, свобод и обязанностей субъектов территориального перемещения. Миграция населения является материальным явлением, а миграционный процесс – формой, имеющей стадийный характер, реализации миграции, т. е. характеризуется процессуальной (процедурной) природой.

Структура миграционного процесса тесно связана с категорией «миграционная система».

Научное положение. Миграционная система – довольно новое понятие в современной юридической науке. Ее разработчиком стал М.Л. Тюркин, который в 2004 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы». В своем исследовании автор указывает на то, что «миграционная система ориентирована на конкретный результат миграционного процесса или совокупность миграционных процессов: иммиграционного; эмиграционного; переселенческого; предоставления убежища; внешней трудовой миграции; оперативного реагирования на кризисные ситуации, особенно при экстренном массовом перемещении людей; внутренней трудовой миграции; депортации, реадмиссии и др.»[22]. Далее он отмечает, что миграционная система – это «совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового правового статуса»[23].

Как видно из приведенной системы, в числе ее элементов выделяются: управляющие средства (1); правовые средства (2); информационные средства (3); обеспечивающие средства (4); персонал органов, организаций и учреждений (5). Это статические элементы миграционной системы.

Но она имеет и динамическую составляющую:

а) функции системы направлены на проектирование, территориальное перемещение и приживаемость мигранта;

б) наличие целей и интересов миграционной системы;

в) государственно-регулируемая система.

В этой связи миграционная система характеризуется статическими и динамическими составляющими, которые раскрывают структуру рассматриваемой системы.

Таким образом, миграционная система, по нашему мнению, является организационной системой государственного управления в широком смысле понимания государственного управления[24], что позволяет нам определить ее как организационную систему государственного управления миграционными процессами (территориальным перемещением населения).

Другой категорией, тесно связанной с категорией «миграция населения (миграция)», является «миграционный поток». Понятие миграционного потока практически не изучено современной отечественной наукой, однако широко применяется социологами и используется в нормативно-правовых актах. Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса, связанного с территориальным перемещением людей. Он носит ситуационно-массовый характер и связан с определенным изменением места нахождения лица.

Миграционный поток как видовая характеристика территориального движения (горизонтальной мобильности) населения характеризуется следующими признаками:

I) причинами миграционной подвижности людей;

II) целями и интересами, которые преследуют субъекты миграционных отношений на различных стадиях миграционного процесса;

III) правовыми основаниями и правовым регулированием территориального перемещения людей;

IV) видами субъектов, т. е. участников миграционных отношений;

V) характером территориального перемещения, т. е. направленностью перемещения через административную границу или в пределах административной границы.

Приведенные признаки дают всестороннюю видовую характеристику территориальной мобильности населения, что позволяет обозначить дефиницию «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы.

«Мигрант» – это лицо, участник миграционного перемещения, субъект миграционных отношений. Мигрант должен рассматриваться в двух аспектах: как субъект миграционного права, т. е. в позитивно-правовом смысле, и, во-вторых, как субъект миграционно-правового отношения, т. е. участник конкретного вида миграционного правоотношения, в процессе которого он реализует субъективные права и исполняет юридические обязанности.

Формирование миграционной политики Российской Федерации имело достаточно продолжительный период и характеризовалось принятием государственных миграционных программ, а позже концепций миграционной политики государства:

1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция»[25] (от 18 мая 1992 г.);

2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.)[26];

3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.)[27];

4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.)[28];

5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г.[29];

6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ[30].

В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622[31] (далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.

Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.

На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[32]…

При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.

Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.

В настоящее время организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе[33].

Среди указанных принципов применительно к документам стратегического планирования в сфере миграции не вызывает сомнения механизм реализации принципа единства и целостности, заключающийся в обязательном соблюдении единых принципов и использовании единой методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, охватывающей все сферы жизнедеятельности, в том числе сферу миграции.





При этом, безусловно, подлежащим соблюдению является принцип разграничения полномочий. В его основу заложены идеи разграничения полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований.

Таким образом, по форме отраслевым документом стратегического планирования Российской Федерации в сфере миграции должна стать стратегия миграционной политики (переселений) в узком смысле или стратегия реализации государственной политики в сфере миграции применительно к обеспечению различных миграционных процессов, требующих государственного контроля и участия.

Соответственно, данный документ должен включать:

1) оценку миграционной ситуации в Российской Федерации;

2) показатели развития миграционных процессов по одному или нескольким вариантам прогноза социально-экономического развития, а также сценариев развития угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;

3) приоритеты, цели, задачи и показатели государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере миграции, способы их эффективного достижения и решения в Российской Федерации, отдельных субъектах Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований[34].

22

Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 191.

23

Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 192.

24

Широкий подход к пониманию государственного управления поддерживали: см.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914; Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л.: ЛГУ, 1959; Атаманчук Г.В. Указ. соч.; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: учебник. М.: Юринформцентр, 1998; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций: курс лекций. Ростов-на-Дону: МарТ, 2000 и др. 30

25

Республиканская долговременная программа «Миграция», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18.05.1992.

26

Собрание законодательства РФ, 1994. № 18. Ст. 2065.

27

Собрание законодательства РФ, 1996. № 35. Ст. 4177.

28

Собрание законодательства РФ, 1997. № 47. Ст. 5406.

29

Собрание законодательства РФ, 2003. № 10. Ст. 923.

30

См.: URL: www.kremlin.ru по состоянию на 13.06.2012.

31

См.: URL: http://www.pravo.gov.ru (дата размещения 31.10.2018).

32

Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378.

33

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378. 34

34

См.: Сандугей А.Н. О принципиальных основах стратегического планирования в сфере миграции // Миграционное право, 2017. № 1. С. 8–14.