Страница 76 из 101
Основные законы утверждали принцип «генеральской диктатуры» и вроде бы четко обозначали правопреемство от «дофевральской России». В редакции 4 мая они носили «временный характер» – «впредь до созыва Большого Войскового Круга из представителей всех округов Войска Донского и полного успокоения Войска на всем его пространстве». Специальным приказом № 7 от 7 мая 1918 г. Краснов уточнял: «… Пункт 26 Основных Законов Всевеликого Войска Донского является в части, касающейся отмены законов, изданных Временным Правительством, – временным. Всевеликое Войско Донское ныне, благодаря историческим событиям, поставлено в условия суверенного государства, стоит на страже завоеванных революцией свобод…» Таким образом, считать атамана Краснова безоговорочным сторонником «возврата к дофевральской России» можно с большой долей условности (3).
Начавший свою работу 15 августа 1918 г. Большой Войсковой Круг уравновесил «ветви власти», окончательно утвердив 15 сентября Основные законы и 24 августа – Положение о Войсковом Круге. В новой Донской Конституции изменилась структура: исчезли разделы «О законах», «Об отделе финансов», но появились разделы «Войсковой Круг» и «Об органах местного самоуправления». Преамбула, следуя классическим принципам государственного права, определяла статус Войска и принцип «разделения властей». Войско признавалось «самостоятельным Государством, основанным на началах народоправства». «Верховная и законодательная власть» отдавалась Войсковому Кругу, «высшая исполнительная» – атаману, «судебная власть» – «судебным Установлениям и лицам, осуществляющим ее именем закона».
Войсковой Круг, обладавший правом «издавать, изменять, дополнять и отменять законы», «избирал атамана», «утверждал бюджет» и «предавал суду» высших должностных лиц Войска. Все это делало полномочия донского парламента достаточно обширными, и в какой-то степени многие считали данную модель соотношения законодательной и исполнительной власти близкой к той, которую предполагалось установить после «победы над большевизмом» во всероссийском масштабе.
Атаман, избиравшийся на три года, нес ответственность перед Кругом (вплоть до уголовной), не имел права объявлять войну и заключать мир, не имел права вето, не мог распоряжаться финансами, хотя и обладал правом законодательной инициативы. Полномочия атамана были обширны в военной области, в рамках его статуса «Верховного Вождя Донской армии и флота», в отношении внешней политики (право «заключения международных договоров», «сношения с иностранными державами») и в отношении правительства (назначение председателя Совета управляющих отделами и самих управляющих). Независимость судебной власти гарантировали Судебные установления, а постановление Круга от 20 сентября 1918 г. предполагало восстановление Правительствующего Сената как первой структуры общероссийского значения. Роль выборных представительных органов усилило введение Окружных Кругов (4).
Еще большее развитие получила представительная система на Кубани. Здесь уже в 1917 г. сложилась система двухпалатного Парламента (выделившегося из казачьей секции Областного совета) – в форме Законодательной и Краевой Рады, избиравшей Войсковое правительство и Войскового атамана. 12 октября им стал полковник А. П. Филимонов. Основной закон о положении и управлении Кубанским краем, принятый на сессии 2-й Краевой Рады, делал ее полномочия весьма широкими, обязывая Краевое правительство и атамана согласовывать свои действия с парламентом. Законодательная Рада разрабатывала законы, окончательно утверждаемые Краевой Радой, а атаман мог лишь один раз возвращать в Законодательную Раду закон на доработку. Решения, принимаемые атаманом или правительством, подписывались обеими инстанциями. Статус Краевой и Законодательной Рады признавался «неприкосновенным», а власть атамана, как и на Дону, ограничивалась вооруженными силами и правом назначения и смещения членов краевого правительства. Что касается правительства, то оно контролировалось и Атаманом, и Радой: «… Вотум недоверия, принятый в Законодательной раде простым большинством голосов, влечет за собою отставку правительства…»
И не случайно конституционные нормы на Кубани утверждали, что «источником высшей власти в Кубанском крае является воля его населения, выражаемая на представительных собраниях». Однако немалая часть проживавших на Кубани не обладала данными политическими правами. В выборах органов краевой власти могло принимать участие только казачество, а из иногородних те, кто имел ценз оседлости («староселы»).
Как уже отмечалось, еще 5 октября 1917 г. Войсковая Рада приняла постановление об учреждении собственных структур управления в Крае, построенных «по федеративному принципу», а в феврале 1918 г., накануне занятия Екатеринодара красной гвардией, был дополнительно продекларирован статус «самостоятельной республики». Однако подзаконных актов, детально регламентирующих подобный суверенитет, так и не было принято, хотя еще 20 декабря 1917 г. Краевая Рада декларировала войсковую собственность на земли, леса и воды, подчинение войсковых казачьих частей своим казачьим командирам. Законодательная практика исходила из принципа, что «…все законы Государства Российского, в том числе все законы, изданные Временным правительством, поскольку те и другие касаются кубанского края и поскольку они не отменены и не изменены высшей краевой властью, сохраняют свою силу…». Весной 1918 г., после объединения с Добровольческой армией, кубанские политики по-прежнему отстаивали принцип краевого суверенитета. 3 мая на совещании наличных членов Рады и правительства в станице Мечетинской была подтверждена необходимость «очищения Кубанского края от большевиков», ради чего «необходимо продолжение героической деятельности Добровольческой Армии при полном сотрудничестве Кубанского правительства с нею…». При этом выражалось, что провозглашение Кубани «самостоятельным государственным образованием» было сугубо временным решением, вызванным отсутствием всероссийской власти. Что касается заявлений о республиканской форме правления, то здесь кубанские политики ссылались на всероссийские условия («… республиканская основа построения в нем (Кубанском Крае. – В.Ц.) явилась результатом общего пореволюционного сознания населения не только нашего краевого, но и всероссийского… предугадывать, что в России после большевиков непременно должна возродиться монархия, пока оснований нет»). Это заявление, безусловно, влияло на отсутствие «монархических лозунгов» в южно-русском Белом движении в 1918 г.
Кубань стремилась стать своего рода гарантом переустройства России на федеративной основе, и не случайно среди других государственных образований того времени (Дон, Украина, Крым) кубанские лозунги «самостийности» нередко воспринимались как нормы государственного устройства всей будущей России: «…в высшей степени желательно, чтобы… во всех частях освобождавшейся от большевиков России местная власть организовалась бы по тому же принципу, как и у нас… наша обязанность… – стремиться к объединению частей в общий Союз – в Общероссийскую Федерацию» (5).
10 ноября 1918 г. председатель правительства Л. Л. Быч выступил на пленуме Краевой Рады с программным докладом, определившим направление политического курса кубанской власти в условиях завершения Первой мировой войны и начала формирования «всероссийской власти» в лице Уфимской Директории и претендовавшей на всероссийский статус Добровольческой армии. Быч напоминал о существовании «суверенной, верховной власти в пределах Кубанского Края» и особо подчеркивал легитимный характер казачьей государственности. «Источником высшей власти в Крае является воля населения нашего Края, а носителями этой власти – Рада, Войсковой Атаман и Правительство». Региональная власть могла признаваться властью, поскольку обладала также «определенной территорией», – этого, по мнению Быча, нельзя было сказать о «всероссийской власти» и о претендентах на нее. Не отрицая важности единого военного командования, глава кубанского правительства тем не менее твердо отстаивал принципы «разделения властей» и «разделения полномочий» между «центром» и «регионами». Быч подчеркивал, что «возврат к прежнему бесправию, воссоздание (реставрацию) прежнего строя государственного и общественного нужно признать совершенно недопустимым». Основы будущей России можно было создать только на «пути добровольного сложения воедино реальных, действенных сил, выявляемых в каждом отдельном слагаемом представительными учреждениями или правительствами…».