Страница 72 из 101
Таким образом, сохранялась модель управления, признанная оптимальной еще летом 1917 г. Причины этого выбора заключались в «отсутствии Цинцинната» (по словам руководителя Торгово-промышленного Союза С. Н. Третьякова на Ясском Политическом Совещании в ноябре 1918 г.), то есть яркой, харизматической личности; в опасении «реакции», поскольку единоличное правление ассоциировалось с подавлением «гражданских свобод»; в стремлении к компромиссу между различными политическими «сферами», союзными Белому движению. В этой ситуации оптимальным признавался вариант сильной исполнительной власти по модели «Правитель (единоличный или коллективный (Директория) – правительство». Данная схема в дальнейшем корректировалась условиями войны и экономического кризиса.
9 сентября 1918 г. было утверждено «Временное Положение об управлении губерниями и областями, занимаемыми войсками Добровольческой армии» (позднее дополненное и переименованное во «Временное Положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под Верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами Юга России»). В его преамбуле четко утверждалось: «Впредь до воссоздания разрозненных частей Российского Государства и создания законной Общерусской власти, вся полнота государственной власти в областях, занимаемых Добровольческой Армией, принадлежит Верховному Руководителю Добровольческой армии (Главнокомандующему Добровольческой армией)».
Далее в «Положении» говорилось об учреждении «Особого Совещания» при Верховном Руководителе Добровольческой армии (утверждено генералом Алексеевым 18 августа 1918 г.), создаваемого «для облегчения работы Главнокомандующего в сфере гражданского управления и для составления необходимых распоряжений и законодательных актов». Авторство создания такой структуры принадлежало известному политическому деятелю России В. В. Шульгину, составившему общий план ее работы. При этом предполагалось и рассмотрение «законопроектов по всем отраслям государственного устройства», и «восстановление органов государственного управления», и «установление тесной связи со всеми выдающимися деятелями по всем отраслям государственного управления». Первоначально Особое Совещание включало в себя отделы финансов, торговли и промышленности, иностранных дел, путей сообщения и юстиции (5).
Следует помнить, что аналогичные структуры уже имели место в Российской Империи (в 1878 г. под председательством министра внутренних дел П. А. Валуева работало «Особое Совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в Империи», а в годы Первой мировой войны действовало Особое Совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне, а также специальные Совещания по продовольствию, по топливу, по перевозкам и др.). Подчиненные непосредственно Императору, это были координирующие органы, призванные объединить деятельность отдельных министерств и установить контакты с представителями торгово-промышленной, финансовой и политической элит (в работе Совещаний принимали участие представители Государственного Совета и Государственной Думы, в том числе и сам В. В. Шульгин). Очевидно, что схожий статус предусматривался и для белого Юга (структура, сочетавшая управленческие элементы и консультативные функции) (6).
По общему мнению белых военных и политиков, генерал Алексеев наиболее удачно подходил на пост руководителя всероссийского Белого движения, однако его скоропостижная кончина 25 сентября 1918 г. ускорила процесс разграничения функций военной и гражданской власти. Генерал Деникин принял звание Главнокомандующего Добровольческой армией, а генерал от кавалерии А. М. Драгомиров и генерал-лейтенант А. С. Лукомский стали заместителями Главкома по политической и военной части соответственно (7). Наступал т. н. «деникинский» период в организации государственной власти южнорусского Белого дела (8).
В историографии имеется мнение об исключительно законосовещательном характере деятельности Особого Совещания, его значительной зависимости от воли высшего командования Добровольческой армии. Это подтверждалось ст. 9 «Положения об Особом Совещании при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России» (утверждено 2 февраля 1919 г.): «в области законодательства и Верховного Управления Особое Совещание является совещательным органом при Главнокомандующем». Любое ведомственное решение требовало или согласования с председателем, или обсуждения на одном из заседаний Совещания.
Однако это не совсем так. «Положение» действительно определяло цель Совещания как «содействие» Главкому «в делах законодательных и административных», но уже сам его состав (14 управлений (военное, морское, внутренних дел, земледелия, иностранных дел, исповеданий, народного просвещения, почт и телеграфов, продовольствия, путей сообщения, торговли и промышленности, финансов, юстиции, государственного контроля) и 2 отдела (законов и пропаганды) в 1919 г.) показывал широту охвата вопросов внутренней и внешней политики. Профильные Управления дублировали министерства Российской Империи и Временного правительства (внутренних дел, иностранных дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, народного просвещения, военное, морское и др.). В отношении делопроизводства управления ориентировались на «права министров, применительно к учреждению Министерств» (как это определялось Св. Законов, т. 1, ч. 2, 1892). И хотя ни одно постановление не могло принять силу без его утверждения Главнокомандующим (им же подписывались и все журналы заседаний), Совещание обладало правом законодательной инициативы, на его рассмотрение должны были поступать «все правительственные мероприятия общегосударственного значения», а также «все предположения о замещении высших гражданских должностей» (9). Окончательное оформление управлений Совещания произошло лишь с начала 1919 г. Первые заседания проходили на частной квартире генерала Драгомирова в Екатеринодаре и внешне напоминали скорее клубные собрания довоенной России, чем заседания правительства.
Политический состав Особого Совещания по форме мог считаться коалицией представителей ведущих общественно-политических объединений белого Юга. Формирование Совещания повторяло все тот же принцип представительства «авторитетных политиков и общественных деятелей», проявлявшийся еще со времени проектов Корнилова – Завойко лета 1917 г. Действительно, хотя Деникин, как впоследствии Правитель Юга России генерал-лейтенант П. Н. Врангель, утверждал, что «личный состав Особого Совещания слагался по признакам деловым, а не политическим» (10), тем не менее очевидным было наличие в нем двух основных групп, примыкавших к ВНЦ (выделился как «левое крыло» из состава московского «Правого Центра» в мае 1918 г.) и к Совету Государственного Объединения России (сформировался в октябре 1918 г. в Киеве на основе Бюро Законодательных Палат (Государственного Совета и Государственной Думы), а также наличие в Особом Совещании представителей Всероссийского Церковного Собора, Торгово-промышленного союза, Союза земств и городов России и Правительствующего Сената. СГОР претендовал на выражение правопреемственности от структур Российской Империи и старательно подчеркивал свой «надпартийный» характер (подробнее о создании и деятельности СГОР и ВНЦ – в отдельном разделе второй части монографии).
Наиболее известными представителями первой группы были Н. И. Астров (председатель нескольких комиссий, в том числе Комиссии по формированию гражданской власти), М.М. Федоров (председатель ВНЦ, глава Комиссии по рабочему вопросу), В.Н. Челищев (глава Управления юстиции, сопредседатель Комиссии по аграрному вопросу). Вторая группа не могла претендовать на столь заметное влияние. Ее представители – А. В. Кривошеин (без портфеля), Н. В. Савич (без портфеля), как правило, ограничивались лишь «подачей особых мнений» по тому или иному законопроекту.
При всех внешних признаках коалиционности правительства совершенно очевидным было преобладающее влияние представителей ВНЦ, о чем открыто говорилось и во внутренних документах данной организации, и в публичных заявлениях. Так, например, приехавший в Сибирь член ВНЦ А. А. Червен-Водали без обиняков отмечал в интервью сибирской печати: «Все политические вопросы, раньше чем подвергаются обсуждению в Особом Совещании, обсуждаются Всероссийским Национальным Центром» (11).