Страница 8 из 9
В 1989 г. Съезд народных депутатов СССР, рассмотрев пакт Молотова – Риббентропа, также заявил, что “содержание этого договора не расходилось с нормами международного права и договорной практикой государств, принятыми для подобного рода урегулирований” (Постановление СНД СССР от 24 декабря 1989 г. № 979-1).
Как уже отмечалось, основы послевоенного международного права, нового мирового порядка были заложены еще в ходе войны. СССР, США и Великобритания, возглавлявшие антигитлеровскую коалицию, тесно сотрудничали. Война против общего противника всегда создает основу для союзных отношений. Великобритания была заинтересована в более активном участии СССР в войне против Германии, США – чтобы СССР вступил в войну и против Японии. Поэтому СССР мог оказывать влияние на решения, принимаемые антигитлеровской коалицией, а он был заинтересован в создании мирового порядка, создающего благоприятные условия для развития мирных отношений с другими странами и разрешения своих внутренних задач. Все это сказывалось на характере основ международного права, создаваемого на международных конференциях, проходивших в те годы: Московской конференции о всеобщей безопасности (30 октября 1943 г.), Тегеранской встрече (28 ноября – 1 декабря 1943 г.), Ялтинской конференции (4-11 февраля 1945 г.), конференции в Сан-Франциско (разработавшей Устав ООН, принятый 26 июня 1945 г. и вступивший в силу 24 октября 1945 г. после его ратификации).
Говоря об указанных конференциях и разработанных документах, нельзя не отметить заслугу в их проведении и разработке нового правопорядка руководителей антигитлеровской коалиции – Рузвельта, Сталина и Черчилля. Позднее к разработке Устава ООН присоединился и Китай.
Среди новых прогрессивных принципов, содержавшихся в этих документах, один был абсолютно новый – запрещение войны как средства осуществления внешней политики. Был также создан международный орган – Совет Безопасности ООН, наделенный правом применять силу, в том числе вооруженную, против государства, совершившего вооруженное нападение. Его постоянными членами стали самые мощные в военно-экономическом отношении государства – СССР, США, Великобритания, которые могли обеспечить поддержание мира. (Китай и Франция были включены в число постоянных членов Совета скорее по тактическим соображениям.)
Право вето обеспечивало совместные действия Совета, чтобы он не мог быть использован против одного из его постоянных членов. Предоставленное СССР право вето означало признание за ним права участвовать в решении всех мировых проблем, что естественно повышало его авторитет по сравнению с довоенным. Это также подтверждало признание мировым сообществом общественно-политического и социально-экономического строя, существовавшего в СССР (в дополнение к признанию его государствами при установлении с СССР дипломатических отношений).
Положения Устава ООН имели приоритет над всеми другими международными договорами (в случае расхождения должен применяться Устав). Созданная им правовая система была юридически защищена: поправки в Устав могли быть внесены, если только их поддержит Совет Безопасности и ратифицируют все его постоянные члены.
Созданные основы международного права, послевоенный мировой порядок отвечали национальным интересам СССР, который стал позитивно относиться к нему и активно участвовать в его дальнейшем развитии.
Как формировалась позиция СССР в отношении международного права
Отношение государств к праву определяется партией, находящейся у власти в стране. С помощью внутреннего права партия проводит свою внутреннюю политику, реализует программу. Отношение к международному праву определяется внешней политикой, которую проводит партия. Но ее внешняя политика может быть жизненной, успешной для государства, если она учитывает, защищает национальные интересы своей страны. Партия проводит свою политику через создаваемое ею правительство, органы власти – через парламент, где она имеет большинство. Так происходит в странах с однопартийной и многопартийной системами. Но в последнем случае партии, находящейся у власти, приходится создавать коалицию, лавировать, проявлять гибкость в целях удерживания власти. В СССР у власти находилась одна партия, коммунистическая, которая проводила свою внутреннюю и внешнюю политику через парламент (Верховный Совет), правительство и другие органы власти. Поскольку я работал в системе МИД с 1945 г., остановлюсь на том, как определялась позиция СССР в отношении международного права в послевоенные годы.
В основных документах КПСС – программе, решениях съездов – о международном праве почти не говорилось. Это объяснялось отчасти тем, что в указанных документах основной акцент делался на политических, экономических и социальных аспектах внутренней жизни страны и на политической международной обстановке.
А как определялось отношение СССР к международному праву на практике? Решения руководящих органов КПСС проводились в жизнь в виде законодательных актов, в которых определялись основные направления внешней политики, включая международно-правовые вопросы. Конкретизировались они в решениях правительства и осуществлялись органами государственной власти. Важную роль в данном процессе играл МИД. Он разрабатывал предложения о внешней политике СССР, в том числе касающиеся международного права, которые представлялись им непосредственно на рассмотрение Политбюро ЦК КПСС. Таким образом, МИД как бы являлся подразделением Политбюро ЦК. После одобрения предложений Политбюро они оформлялись в виде решений правительства, а в необходимых случаях утверждались Президиумом Верховного Совета СССР или самим Советом.
Во времена Сталина предложения МИД направлялись на его имя без указания должности и печатались на особой, высококачественной бумаге “желтое верже”. Записка не должна была превышать 1,5–2 страницы. Требовалась четкость, ясность и краткость при изложении вопроса. Если вопрос был сложный, можно было приложить к записке справку до 2–2,5 страниц.
Министр А. А. Громыко, при возрастании его роли в государстве (особенно когда он стал членом Политбюро ЦК КПСС), следил за тем, чтобы поручения МИД давали только Политбюро и Секретариат ЦК, но не его отделы. Однажды один из заведующих отделом ЦК КПСС попросил меня помочь ему более четко сформулировать один из международно-правовых документов, которым он занимался, но не говорить об этом Громыко.
МИД также выполнял ряд важных функций в отношении других ведомств. Он, исходя из внешней политики СССР, координировал международную деятельность других министерств, таких как Минвнешторг, Минморфлот, Министерство гражданской авиации, Минюст, прокуратура (оперативные вопросы там решали самостоятельно, более важные – совместно с МИД или по согласованию с ним). Правда, в отношениях с соцстранами довольно часто ЦК КПСС и его отделы упор делали непосредственно на ЦК компартий соцстран, нередко минуя МИД. Да и послов в эти страны обычно назначали из числа партийных работников, а не кадровых дипломатов. Экономические отношения с некоторыми развивающимися странами, с их лидерами, считавшимися прогрессивными и ориентирующимися на СССР, также нередко решали без МИД.
Предложения в Политбюро о международных отношениях СССР разрабатывали все отделы МИД: территориальные (устанавливающие отношения с отдельными странами, например, с США); функциональные (затрагивающие отдельные направления отношений СССР: с ООН, экономические и консульские связи и др.). Международно-правовые аспекты внешней политики разрабатывало Договорно-правовое управление МИД. Подразделений с такими полномочиями в других высших органах власти СССР – Президиуме Верховного Совета, правительстве – не было (не было такого подразделения и в ЦК КПСС). Юридические службы других ведомств обычно занимались внутренним правом (кроме правовых отделов, например МВТ, Морфлота, Минрыбхоза, прокуратуры), международно-правовыми аспектами своих проблем – международной торговлей, международным судоходством, рыболовством, борьбой с преступностью, при этом сотрудничая с ДПУ МИД. До 1960-х годов вопросы внутреннего права, например трудовые отношения, в МИД курировали юристы, работавшие в Управлении делами МИД. Но затем был создан юридический отдел. В него из ДПУ были переданы вопросы, связанные с собственностью советских дипломатических и консульских учреждений за рубежом. Заведующим новым правовым отделом стал Г. Е. Вилков, который до этого был заместителем заведующего ДПУ и решал в нем эти вопросы.