Страница 15 из 16
В последнее десятилетие наблюдается стойкая тенденция усиления роли субъектов Федерации в правотворческой деятельности в сфере мелиорации земель. Это обуславливается прежде всего существованием объективной необходимости учета в принимаемых актах специфики соответствующего региона, его природно-климатических, географических, социально-экономических особенностей, влияющих на выбор видов мелиоративных работ и условия их проведения, что сделать на федеральном уровне посредством установления единых законодательных требований для всех субъектов Федерации не представляется возможным. На региональном уровне активно издается множество нормативно-правовых актов: о порядке предоставления сельхозтоваропроизводителям субсидий на проведение мелиоративных мероприятий, распределении полномочий между органами власти в указанной области, осуществлении отдельных мелиоративных мероприятий и иные[135].
Кроме того, в ряде случаев регионы используют практику «опережающего нормотворчества», когда определенные общественные отношения, не найдя в силу ряда объективных и субъективных причин урегулирование на федеральном уровне и образуя тем самым пробел, регламентируются на уровне субъектов Федерации (например, перевод мелиорированных земель в иные земли), что соответствует современным общим тенденциям развития экологического и земельного законодательства.
Исходя из вышеизложенного, видно, что для законодательства о мелиорации земель характерна различная отраслевая принадлежность[136] входящих в него норм[137], что обусловлено разнородностью мелиоративных отношений[138]. В него входят нормы как базовых (основных) отраслей законодательства (конституционного, гражданского, административного, финансового), так и производных от них комплексных отраслей законодательства (земельного, экологического, аграрного, градостроительного, санитарного и др.).
Причем одна часть из них относится к нормам частного права (гражданского), другая – к нормам публичного права (экологического, земельного[139], административного, финансового и др.), что свидетельствует о тенденции сближения и совместного использования публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании мелиоративных отношений.
Органическая взаимосвязь отраслей законодательства в рассматриваемой нами области подтверждается содержащимися в Законе о мелиорации множественными отсылками к природоресурсным и иным отраслям законодательства (ст. 23, 25, 26, 31, 32). Возможность применения к мелиоративным отношениям природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, а также гражданского и административного законодательства прямо предусмотрена в ст. 4 указанного Закона при определении предмета правового регулирования, которую необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 3.
Однако, несмотря на это, нормы данного законодательства «продолжают сохранять приданную им законом отраслевую целостность и принадлежность, не подвергаясь каким-либо сущностным или структурным изменениям»[140], т. е. имеют как бы «двойную прописку».
Учитывая сказанное, необходимо определить место законодательства о мелиорации земель в общей системе современного российского законодательства. Относительно данного вопроса в научной литературе не сложилось единого мнения: одни ученые включают это законодательство в состав аграрного законодательства (Е.Л. Минина и др.)[141], другие же – в состав земельного законодательства (Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков, М.В. Пономарев и др.)[142]. О.Л. Дубовик относит Закон о мелиорации, как главный акт рассматриваемого нами законодательства, к числу источников земельного и экологического права и законодательства[143].
Все эти точки зрения имеют право на существование и в какой-то степени, но с определенными оговорками верны вследствие разнородности возникающих в сфере мелиорации отношений. Указанные оговорки обусловлены прежде всего той сферой, в рамках которой возникают и существуют данные отношения. Так, признание рассматриваемого законодательства только частью аграрного законодательства[144], предметом правового регулирования которого являются отношения в сфере сельскохозяйственной деятельности[145], свидетельствует о сужении сферы его действия. И это будет вести к распространению его норм лишь на земли сельскохозяйственного назначения, несмотря на то что мелиоративные мероприятия могут проводиться на землях и иных категорий. Исходя из этого, частью аграрного законодательства являются лишь нормы, относящиеся к одной из разновидностей мелиорации земель – мелиорации сельскохозяйственных земель.
В советской юридической литературе, в отличие от современной, нормы о мелиорации земель рассматривались главным образом не в системе законодательства, а в системе права. И здесь также имеется несколько точек зрения. Одна группа ученых утверждает, что в сфере мелиорации земель сложился правовой институт, обладающий необходимыми правовыми признаками (Т.Н. Зацепина и др.). Т.Н. Зацепина отводит сложившемуся, по ее мнению, особому самостоятельному институту мелиорации земель место в составе земельного права[146].
Другая группа ученых, напротив, отрицает существование в системе российского права самостоятельного правового института мелиорации земель, полагая, что разносторонний характер мелиоративных отношений не позволяет свести их к какому-либо одному правовому институту (Л.Б. Шейнин[147], Н.И. Титова[148]). Л.Б. Шейнин в связи с этим отмечает, что «земельно-мелиоративные правоотношения следует выделить в особую ветвь земельно-правовых отношений, а земельно-мелиоративное право – в особую ветвь земельного права»[149]. При этом он не называет, какое конкретно место в системе земельного права занимают эти правоотношения. В более поздних работах взгляды Л.Б. Шейнина на место мелиорации, в частности мероприятий по орошению, или ирригации, изменились: вопросы, связанные с их регламентированием он включил в состав водного права, выделив в его структуре отдельное структурное правовое образование – ирригационное право[150]. Н.И. Титова придерживается позиции о регулировании интегрированных отношений в сфере мелиорации земель сельскохозяйственным правом[151].
Существует и третья, более умеренная точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация земель как правовое явление представляет собой более мелкое структурное подразделение системы российского права – субинститут (О.С. Колбасов). Так, О.С. Колбасов считает, что мелиорация земель – это составная часть института охраны земель и включает в себя комплекс природоохранительных мероприятий[152], то есть говорит об образовании правовыми нормами в сфере мелиорации земель субинститута, входящего в состав института охраны земель и обладающего его признаками.
По нашему мнению, законодательство о мелиорации земель обладает комплексным характером, что во многом обусловлено комплексностью лежащего в его основе акта – Закона о мелиорации. Поэтому отнести данное законодательство к какой-либо одной отрасли законодательства не представляется возможным.
135
См.: Постановление Правительства Оренбургской области от 08.05.2013 № 369-п «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на компенсацию части затрат при проведении работ по мелиорации земель» // Оренбуржье. № 78. 2013; Закон Санкт-Петербурга от 13.04.2012 № 141-25 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области мелиорации земель на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 13. 2012; Постановление Администрации Томской области от 03.03.2008 № 36а «О Порядке отнесения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения к составу искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или) осушаемых земель на территории Томской области» // СЗ Томской области. 2008. № 3; Распоряжение Правительства Ставропольского края от 30.11.2010 № 512-рп «О переводе орошаемых земель в неорошаемые земли». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Правительства Красноярского края от 07.10.2010 № 496-п «Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 50. 2010; Приказ комитета по агропромышленному и рыбохозяйственному комплексу Ленинградской области от 15.03.2007 № 35 «О противопаводковых мероприятиях на мелиоративных системах». Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».
136
См.: Жариков Ю.Г. Совершенствование законодательства о мелиорации земель // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды 32–33. М., 1986. С. 118–119; Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 10.
137
В данном параграфе мы исходим из точки зрения, сложившейся в научной литературе по теории государства и права, о том, что первичным элементом горизонтальной структуры (системы) законодательства является не правовой акт, а норма (нормативное предписание) (см. подр.: Борисов Г.А. Отправные нормативные установления советского законодательства. Харьков, 1991. С. 5; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР / ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1967. 175 с.; Кузьмин И.Ф., Поленина С.В. Внутренняя структура отрасли законодательства // Система советского законодательства: монография / Самощенко И.С., Казьмин И.Ф., Романов Р.М. и др.; под ред. И.С. Самощенко; ВНИИСЗ. М.: Юридическая литература, 1980. С. 67).
138
Противоположного мнения о том, что законодательство о мелиорации земель регулирует «обособленную группу однородных земельных отношений», придерживается Т.Н. Зацепина (См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11).
139
В научной литературе, прежде всего цивилистической, встречается точка зрения, согласно которой земельное право и законодательство следует относить к частному праву. В настоящей работе мы исходим из того, что земельное законодательство, будучи комплексной отраслью законодательства, включает нормы различной отраслевой принадлежности – как частноправовые, так и публично-правовые (см.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова; ИЗиСП. М.: Эксмо, 2010. С. 499 (авторы гл. 25 – Е.А. Галиновская, Ю.Г. Жариков); Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2013. С. 6–7).
140
Боголюбов С.А., Мозолин В.П. Земельное и другие комплексно-правовые образования в системе права // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 5. С. 792.
141
См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / рук. авт. коллек. С.А. Боголюбов. С. 18; Минина Е.Л. Система аграрного законодательства и основные тенденции его развития // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 6; Аграрное законодательство зарубежных стран и России / отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Юстицинформ, 2011. С. 20.
142
См.: Галиновская Е.А., Жариков Ю.Г. Концепция развития земельного законодательства // Концепции развития российского законодательства. С. 498; Галиновская Е.А. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. № 12. С. 31; Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. С. 13; Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (постатейный) / под ред. М.В. Пономарева. С. 12.
143
См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» / отв. ред. д.ю.н., проф. Дубовик О.Л.
144
Подробно о месте аграрного законодательства в системе российского законодательства см.: Козырь М.И. Аграрное законодательство – составная часть системы российского законодательства // Аграрное и земельное право. 2008. № 8. С. 4.
145
См.: Аграрное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. С. 13; Аграрное право: учебник / Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. / под редакцией М.И. Палладиной, Н.Г. Жаворонковой. М.: Проспект, 2011. С. 13.
146
См.: Зацепина Т.Н. Указ. соч. С. 11.
147
См.: Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. С. 10.
148
См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.
149
Шейнин Л.Б. Указ. соч. С. 10.
150
См.: Шейнин Л.Б. Ирригационное право как ветвь водного права // Водные ресурсы. 1985. № 1. С. 160–165.
151
См.: Титова Н.И. Указ. соч. С. 69.
152
См.: Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве / отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989. С. 44.