Страница 25 из 35
В связи с этим Концепция развития гражданского законодательства РФ предлагала исключить возможность создания таких «корпораций» в будущем, а также их законодательное признание особой разновидностью юридических лиц. Однако законодатель по фискальным соображениям не согласился с этим подходом, в результате чего в Гражданском кодексе РФ появилось упоминание о новой разновидности некоммерческих унитарных организаций – государственных корпорациях (подп. 14 п. 3 ст. 50)[111]. При этом данное положение было прямо закреплено лишь Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ[112], т. е. более года спустя после принятия Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ новой редакции гл. 4 ГК РФ.
Одновременно Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ был урегулирован правовой статус еще одного нового вида некоммерческих унитарных организаций – публично-правовых компаний, о которых подп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ упомянул в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, т. е. ранее, чем о государственных корпорациях. Данное обстоятельство является следствием известных колебаний законодателя, пытавшегося то объединить, то развести понятия «государственная корпорация» и «публично-правовая компания». Первоначальный проект закона о публично-правовых компаниях охватывал этим понятием как госкорпорации и госкомпанию, так и преобразованные в эту организационно-правовую форму акционерные общества со 100 %-ным участием государства[113]. Впоследствии эти виды юридических лиц все же были признаны самостоятельными, однако их различие с позиций гражданского права и в настоящее время остается весьма затруднительным.
Исходя из законодательного определения публично-правовой компании как унитарной некоммерческой организации, созданной Российской Федерацией, наделенной «функциями и полномочиями публично-правового характера» и осуществляющей свою деятельность в интересах государства и общества (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), такая «компания» с позиций гражданского права не только ничем не отличается от госкорпораций, особенно от таких, как обладающие публично-правовыми функциями Росатом и Роскосмос (ср. определение государственной корпорации, закрепленное в абз. 1 п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях), но и совпадает по своему правовому статусу с органами государственной власти, наделенными правами юридических лиц – федеральных казенных и бюджетных учреждений (например, министерств и ведомств).
Юридически значимыми особенностями гражданско-правового статуса публично-правовых компаний (в сравнении с госкорпорациями) являются, во-первых, возможность их создания путем реорганизации акционерных обществ, единственным участником которых является Российская Федерация; во-вторых, неограниченная возможность выпуска ими собственных облигаций (что, мягко говоря, необычно для некоммерческих организаций), тогда как из числа госкорпораций такой возможностью обладает лишь Внешэкономбанк. При этом возможность выпуска облигаций впервые была предусмотрена первым вариантом проекта закона о публично-правовых компаниях, предполагавшим поглощение ими госкорпораций (включая изначально обладавший такой возможностью ВЭБ). Сохранение права эмиссии облигаций для публично-правовых компаний можно объяснить лишь возможностью их создания на базе акционерных обществ со 100 %-ным участием государства, которым такое право принадлежало ex officio. Очевидно, что обе названные особенности легко нивелируются в законодательном порядке. В результате остается небесспорной сама целесообразность введения в современное отечественное законодательство по крайней мере одной из двух названных новых разновидностей унитарных некоммерческих организаций, каждая из которых теперь признана самостоятельным видом юридических лиц.
А для чего в российском праве необходимо признавать юридическими лицами хотя бы и публичного, а не частного права органы публичной власти, так и остается непонятным. Ведь для того, чтобы быть субъектами конституционного или административного права, министерство и ведомство, например, отнюдь не нуждаются в обособленном имуществе, которым они могли бы самостоятельно отвечать по своим гражданско-правовым обязательствам. Прямое законодательное признание Верховного Суда РФ юридическим лицом[114], открывающее для него возможность «быть истцом и ответчиком в суде» (п. 1 ст. 48 ГК), выглядит, мягко говоря, странным. Если же все органы публичной власти объявить «юридическими лицами публичного права», понимая под этим термином обобщенное наименование некой группы субъектов публичного права, то это станет лишь очередной сменой вывесок, ничего не добавляющей к реальному правовому статусу таких субъектов.
Иное дело, что для материального обеспечения своей деятельности органы публичной власти нуждаются в определенном имуществе, для приобретения которого (т. е. для участия в имущественном обороте) необходима гражданская правосубъектность. В отечественном праве для этого с советских времен используется наделение правами юридического лица (чаще всего в организационно-правовой форме учреждения) одного из структурных подразделений органа государственной или муниципальной власти (управления делами, финансово-хозяйственного отдела и т. п.[115]). Исходя из этого законодатель вполне обоснованно отверг предложение о введении в гражданское законодательство категории «юридические лица публичного права». С позиций общепринятого в современном праве понимания этой категории ее использование могло бы привести лишь к нежелательному увеличению числа случаев субсидиарной ответственности публично-правовых образований по долгам своих организаций, а с позиций систематизации субъектов публичного права (которыми являются отнюдь не только физические и юридические лица) оно имело бы сугубо теоретическое (схоластическое) значение.
В действующей редакции ГК РФ появилось семь новых видов некоммерческих корпораций (общественные движения, товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, общины малочисленных народов, адвокатские палаты и адвокатские образования, нотариальные палаты) и два новых вида унитарных некоммерческих организаций (публично-правовые компании и госкорпорации, включая единственную госкомпанию), а также два новых вида коммерческих корпораций (крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйственные партнерства)[116], т. е. в общей сложности 11 новых видов юридических лиц. Анализ их гражданско-правового статуса показывает, что все они (за исключением товариществ собственников недвижимости) в основном являются результатом произвольного усмотрения отечественного законодателя, находившегося в этих случаях под влиянием различных случайных обстоятельств и не опиравшегося на какие-либо объективные основания.
Наиболее отчетливо такой субъективный подход проявился в закреплении статуса некоммерческих корпораций. Как было отмечено в Концепции развития законодательства о юридических лицах и в общей Концепции развития гражданского законодательства РФ, «количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций в действующем законодательстве явно избыточно», а посвященное им законодательство «изобилует пробелами, повторами и противоречиями»[117]. В связи с этим как указанные концепции, так и разработанный на их основе первоначальный проект новой редакции гл. 4 ГК РФ предусматривали, во-первых, резкое сокращение количества организационно-правовых форм некоммерческих организаций (ориентировочно с 30 до 10); во-вторых, прямое законодательное закрепление теоретически общепризнанного принципа numerus clausus, призванного установить границы законотворческих фантазий. Но если последнее из указанных положений удалось прямо закрепить в п. 2 ст. 48 новой редакции ГК РФ, то первое из них удалось «провести» лишь частично: вместо предполагавшегося ограничения количества разновидностей всех (корпоративных и унитарных) некоммерческих организаций примерно восемью формами в окончательном виде действующий ГК РФ закрепляет 16 их видов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ряд из новых форм НКО был включен в Кодекс уже после принятия новой редакции гл. 4, причем некоторые из них – спустя два года и даже более после этого события (адвокатские палаты и адвокатские образования, нотариальные палаты). Это свидетельствует как минимум о случайном характере законодательных решений, определивших их особый гражданско-правовой статус.
111
По смыслу закона в эту категорию теперь входит и остающаяся единственной «государственная компания» Росавтодор, правовой статус которой отличается от статуса государственных корпораций тем, что основная часть поступившего к ней от Российской Федерации государственного имущества передается ей не в частную собственность, а в «доверительное управление» (на которое, однако, не распространяются нормы гл. 53 ГК). Очевидно, что содержащая это определение норма п. 1 ст. 7.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; далее – Закон об НКО) изначально рассчитана именно на статус Росавтодора, а не других возможных «госкомпаний».
112
СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4169.
113
Подробнее об этом см. экспертные заключения Совета по кодификации от 24 сентября 2012 г. и от 25 февраля 2013 г. на проект федерального закона «О публично-правовых компаниях» // Вестник гражданского права. 2012. № 5. С. 139–145; 2013. № 2. С. 109–132.
114
См. п. 1 ст. 21 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.
115
Например, общественные палаты участвуют в публично-правовых отношениях, вообще не будучи юридическими лицами, но таковыми являются их «аппараты», действующие в организационно-правовой форме государственных учреждений (см. п. 2 ст. 26 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; п. 5 ст. 1 и п. 2 ст. 14 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3852).
116
Кроме того, в Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918) появились «специализированные общества» (подп. 9 ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 379-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 51. Ст. 6699). ГК РФ лишь упоминает о них в п. 7 ст. 66, а названный Закон рассматривает их в качестве разновидностей традиционных хозяйственных обществ, хотя в действительности они стали новым видом коммерческих корпораций (см. далее).
117
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. С. 67.