Суд и государство

Действительно, деятельность государственных органов подчиняется то частному праву и относится к компетенции судов общей юрисдикции, когда они действуют в тех же условиях, что и частные лица или предприятия[15], то публичному праву и относится к компетенции административных судов, когда они действуют в рамках реализации функций публичной (государственной) службы и осуществляют полномочия публичной власти[16]. Однако граница между этими двумя ситуациями иногда настолько тонка, что человеку оказывается очень сложно определить, в какой суд ему надо обратиться с иском в случае возникновения спора с администрацией. Именно так получается, допустим, в случае возникновения спора между публичной службой и обращающимися к ней пользователями: исходя из характера деятельности, о которой идет речь, спор может разрешаться либо административным судом, либо судом общей юрисдикции[17].

В такой ситуации понятна чрезвычайная важность того, что люди, обращающиеся к правосудию, должны иметь возможность легко и быстро определить компетентного судью для разрешения своего спора. Только тогда будут обеспечены право на доступ к судье и право на рассмотрение своего иска или жалобы в разумный срок.

Во французском праве, к счастью, существует несколько вариантов решения этой ключевой проблемы, связанной с обеспечением права на эффективную судебную защиту[18].

Прежде всего текст Конституции Франции содержит несколько уточнений, касающихся исключительной компетенции судов общей юрисдикции, включая дела в отношении администрации. Это относится к ст. 66 Конституции, в силу которой именно суды общей юрисдикции по общему принципу являются хранителями индивидуальных свобод[19]. В первую очередь на ее основании, хотя и не только, была разработана теория «вопиющего произвола», в соответствии с которой исключительно суд общей юрисдикции должен рассматривать споры, где администрации ставится в вину посягательство на индивидуальную свободу при помощи мер, очевидно не входящих в круг принадлежащих ей полномочий[20].

В том же духе Конституционный совет уточнил, что принцип, имеющий конституционную ценность, гарантирует административному судье обязательный набор компетенции в части отмены решений, принятых государственными органами, когда они осуществляют полномочия публичной власти. Действительно, в своем решении от 23 января 1987 г. конституционная юрисдикция пришла к выводу, ссылаясь на французскую концепцию разделения властей, что именно административный судья должен отменять или изменять «решения, принятые органами исполнительной власти при осуществлении полномочий публичной власти, а также их агентами, административно-территориальными образованиями Республики или государственными учреждениями, подвластными и подконтрольными им».

Кроме того, нельзя не отметить и постоянное вмешательство законодателя, который старается прояснять некоторые вопросы и уточнять соответствующую сферу компетенции судов общей юрисдикции и административных судов, дабы упростить задачу тяжущимся. Исходя из этого он устанавливает «блоки компетенции» в пользу одной или другой судебно-юрисдикционной системы. Мы знаем, например, что споры, касающиеся общественных работ[21] или занятия общественного пространства[22], должны рассматриваться в административных судах.

Конституционный совет Франции в свою очередь допускает, что законодатель вправе отходить от конституционных норм о разграничении судебно-юрисдикционных полномочий в целях «лучшего отправления правосудия». Речь в данном случае идет о том, что парламент Франции может объединить в рамках одной судебно-юрисдикционной системы всю совокупность споров, которые в принципе должны были бы быть распределены между судами общей юрисдикции и административными судами. Чтобы упростить положение истцов и помочь им избежать риска ошибок при выборе компетентного судьи, закон во многих случаях доверил либо судам общей юрисдикции, либо административным судам рассмотрение всех дел определенной категории, которые раньше попеременно в зависимости от разных критериев относились к подсудности обоих этих видов судов. В результате стали возникать ситуации, когда по спору с участием администрации, действующей в рамках своих традиционных полномочий, компетентным мог оказаться судья общей юрисдикции. Примерами этому являются споры, связанные с дорожно-транспортными происшествиями[23], несчастными случаями в школе[24] или споры в сфере конкуренции[25].

Наконец, когда нормативно-правовые акты ничего не предусматривают, сами судьи должны определить соответствующую сферу своей компетенции. Так, например, в части компетенции административных судов Государственный совет Франции и Трибунал по конфликтам, руководствуясь научными трудами, постарались выделить некое количество критериев, роль и важность которых со временем менялись. Говоря схематично, двумя фундаментальными критериями, каждый из которых на протяжении многих лет либо становился исключительным, либо всего лишь дополнял другой, являются критерий публичной службы и критерий публичной власти[26]. Важность и того и другого то уменьшалась, то увеличивалась в зависимости от исторического периода и предмета регулирования.

Помимо этого начиная с конца XIX в. практика как административных судов, так и судов общей юрисдикции была направлена на то, чтобы определить четкие границы компетенции каждой из судебно-юрисдикционных систем. Но в такой ситуации периодически неизбежно возникали некоторые «бои за территорию», провоцируя феномен подъемов и спадов, безусловно, крайне негативно сказывающийся на тяжущихся, которые вынуждены претерпевать изменения подходов в судебной практике, иногда противоречивые или противоположные.

Это особенно ярко проявилось в случае с теорией «вопиющего произвола». Изначально задуманная для того, чтобы дать возможность судье общей юрисдикции пресекать действия администрации в ситуации, когда она чрезвычайно грубо нарушает закон, посягая на право собственности или на одну из фундаментальных свобод, данная теория, отступающая от общих принципов разделения полномочий между административно-судебными и судебными органами, стала подвергаться чрезмерно широкому толкованию и крайне экспансионистскому применению со стороны судов общей юрисдикции, которые, казалось, решили завоевать новую область компетенции, основанную на ст. 66 Конституции Франции. Новое определение, данное этому понятию в 2013 г. Трибуналом по конфликтам, позволило покончить с подобным положением дел.

Таким образом, как можно заметить, невзирая на различные варианты решения проблемы, существующие во французском праве, система распределения судебно-юрисдикционных полномочий между административными судами и судами общей юрисдикции функционирует неидеально. Эта и так небезупречная ситуация становится ко всему прочему еще более тревожной в двух отличающихся друг от друга случаях.

Встречаются ситуации, когда перед судьей возникает вопрос законности, решение которого необходимо для разрешения спора, но который относится к компетенции другой судебно-юрисдикционной системы. Речь идет, например, о случае, когда судья общей юрисдикции, рассматривающий неуголовное дело[27], сталкивается с проблемой законности административного акта по делу, которое он принял к производству в полном соответствии с правилами подсудности. В данной ситуации, несмотря на связанное с этим иногда очень значительное затягивание срока судопроизводства, первый судья должен приостановить производство по делу и направить запрос другому судье для решения возникшего вопроса. Эта процессуальная форма направления дела из одного суда в другой известна под наименованием «процедура разрешения преюдициальных вопросов»[28]. Иными словами, мы сталкиваемся с тем, что судья общей юрисдикции вынужден обращаться за решением подобных вопросов к административному судье (или наоборот), дабы иметь возможность разрешить спор после того, как он получит ответ административного судьи.

15

Часто цитируют знаменитое решение Bac d’Eloka, вынесенное Трибуналом по конфликтам 22 января 1921 г., исходя из которого когда администрация действует «в тех же условиях, что и обычный промышленник», она должна подчиняться тем же правилам, что применяются к последним, и, следовательно, в случае возникновения спора таковой должен решаться судом общей юрисдикции.

16

Решение Blanco, вынесенное Трибуналом по конфликтам 8 февраля 1873 г., хотя и не упоминает понятия публичной власти, отчетливо его выражает, указывая, что деятельность администрации, которая осуществляет функцию публичной (государственной) службы, «не может регулироваться принципами, установленными Гражданским кодексом для регулирования отношений между одним частным лицом и другим частным лицом».

17

Французское публичное право знает разграничение между, с одной стороны, административной публичной службой, которая главным образом относится к компетенции административных судов, и, с другой стороны, промышленной и торговой публичной службой, которая в большинстве случаев относится к компетенции судов общей юрисдикции.

18

Это право закреплено в ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в следующей формулировке: «Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».

19

«Общие судебные органы как хранители личной свободы обеспечивают соблюдение этого принципа в соответствии с условиями, предусмотренными законом».

20

Tribunal des conflits, 17 juin 2003, Bergoendc / Société ERDF.

21

Закон от 28 плювиоза VIII года Республики (17 февраля 1800 г.).

22

Статья L. 2331-1 Кодекса государственной собственности Франции.

23

Закон от 31 декабря 1957 г. № 57-1424.

24

Если речь идет об ответственности учителей за ущерб, нанесенный или понесенный учеником государственного образовательного учреждения вследствие недостаточного присмотра за ним со стороны преподавателя, то все такие дела рассматриваются судами общей юрисдикции с момента принятия Закона от 5 апреля 1937 г.

25

Рассмотрение жалоб на решения, принятые Регулятором по вопросам конкуренции, относится к компетенции Апелляционного суда г. Парижа с момента принятия Закона от 6 июля 1987 г.

26

См.: Chapus R. Le service public et la puissance publique // Revue du droit public. 1968. P. 235; Amselek P. Le service public et la puissance publique. Réflexions autour d’une étude récente // Actualité juridique du droit administratif. 1968. Р. 492.

27

При рассмотрении уголовных дел судам общей юрисдикции дозволено законом оценивать законность административных актов (ст. 111-5 Уголовного кодекса Франции).

28

Actualité des questions préjudicielles // Dossier Actualité juridique du droit administratif. 2015. Р. 253.