Страница 22 из 25
При этом значительная часть должностных лиц в гл. 23 того же КоАП РФ одновременно была наделена юрисдикционными полномочиями по отношению к другим возможным субъектам административных правонарушений, не подчиненным им и не находящимся по отношению к ним в служебной зависимости.
Такая сомнительная и юридически некорректная трактовка главного признака должностного лица применительно к его административно-деликтной правосубъектности еще в 2002 г. вызвала обоснованное недоумение проф. Ю.М. Козлова[107].
С одной стороны, по аналогии с КоАП РСФСР, КоАП РФ относит должностных лиц к возможным субъектам административных деликтов, поместив их характеристику в гл. 2, посвященной определению административного правонарушения и субъектам его совершения, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Именно такая цель была реализована в ст. 15 КоАП РСФСР в 1984 г.
С другой стороны, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определяющим должностное лицо признаком почему-то «предлагается считать его полномочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена с ног на голову! Потенциальным виновником административного правонарушения признаётся тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности. Иначе говоря, должностные лица, о которых идет речь в ст. 2.4, перепутаны с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл. 23 разд. III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня»[108].
Если обратиться к самой ст. 2.4, а не к ее примечанию, то она устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Однако ст. 14 действовавшего на момент принятия КоАП РФ Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[109] гласит: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться… дисциплинарные взыскания». Названный закон был признан утратившим силу в 2004 г., поэтому процитируем аналогичную норму ст. 57 заменившего его и действующего в настоящее время Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[110]: «…за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить… дисциплинарные взыскания».
Оценивая приведенные выше и явно противоречивые законодательные нормы, представляется очевидным, что в ст. 2.4 КоАП РФ, исключившей имевшиеся в ст. 15 КоАП РСФСР критерии и границы административно-деликтного статуса должностных лиц («ограничители», по образному выражению Ю.М. Козлова), действующий Кодекс в отношении рассматриваемых субъектов административных деликтов «фактически поставил знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью»[111].
Здесь следует напомнить, что до принятия в декабре 2001 г. КоАП РФ отечественное административное законодательство никогда не формулировало понятия «должностное лицо», хотя этот термин для сферы государственного управления и административно-правовых отношений всегда был одним из наиболее важных и часто употреблявшихся в административно-правовых актах. Как видим, предпринятая в КоАП РФ попытка определить собственное «профильно-отраслевое» понимание должностного лица оказалась, мягко говоря, неудачной, окончательно запутав статусную характеристику этой и так сложной в теоретическом осмыслении категории субъектов административного и административно-деликтного права.
В отличие от КоАП РФ уголовное законодательство достаточно четко разделяет и недвусмысленно идентифицирует понятия должностных лиц как «представителей власти» и как «субъектов уголовных деликтов». Причем в УК РФ[112] Общая часть «предусмотрительно» не содержит никаких следов общего и универсального (на «все случаи жизни», как в ст. 2.4 Общей части КоАП РФ) определения должностных лиц. Так, например, ст. 285 Особенной части УК РФ дает конкретное понятие должностных лиц как субъектов уголовных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В связи с этим в п. 1 примечания к этой статье установлено: «Должностными лицами… признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-Ф3[113]).
Может показаться, что в первой фразе примечания к ст. 2.4 КоАП РФ просто воспроизведена приведенная формулировка из УК РФ. Однако эта цитата авторами КоАП РФ была вырвана из логического контекста и тематики всей ст. 285 УК РФ, посвященной уголовной ответственности «за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Таким образом, в УК РФ речь идет о понятии должностного лица в связи с конкретным составом уголовного преступления, в то время как КоАП РФ необоснованно «переиначил» понятие должностных лиц, «значительно расширяя его по сравнению с УК РФ»[114], и на основе этой спорной правовой конструкции сформулировал общее определение их административно-деликтного статуса.
Уголовное законодательство содержит и определение должностного лица как представителя власти, а именно в гл. 32 Особенной части УК РФ, посвященной преступлениям против порядка управления. Так, в примечании к ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти» установлено, что «представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признаётся должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости». Как видим, и здесь уголовный закон логично и оправданно привязывает характеристику должностного лица как представителя власти к конкретным составам преступных посягательств на представителей прежде всего правоохранительных и контролирующих органов.
В противоположность такому предметно-конкретизированному подходу уголовного законодательства в административно-деликтной сфере законодательного регулирования понятие должностного лица как представителя власти концептуально, содержательно и практически ориентировано скорее на применение к субъектам административной юрисдикции, чем к субъектам административных правонарушений. Однако КоАП РФ произвольно свел все эти характеристики в общую норму примечания к ст. 2.4 своей Общей части.
Таким образом, на основании вышеизложенного получается, что при анализе норм КоАП РФ понятийные характеристики используемого в нем законодателем термина «должностное лицо» возможны только с помощью критерия процессуальной правосубъектности – во избежание путаницы, вызываемой различными статусными и целевыми признаками должностных лиц в нормах Общей, Особенной и процессуальных частей Кодекса при употреблении этого понятия.
107
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 66–67.
108
Там же. С. 67.
109
СЗРФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
110
Там же. 2004. № 31. Ст. 3215.
111
Козлов Ю.М. Вступительная статья… С. 65.
112
С3 РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
113
Там же. 2007. № 49. Ст. 6079.
114
Это подтверждающее нашу позицию утверждение позаимствовано из ст.: Деменкова Н.Г., Игнатова М.С. К вопросу о законодательном закреплении понятий «государственный служащий» и «должностное лицо»//Адм. право и процесс. 2010. № 2. С. 25–27.