Страница 20 из 25
Учитывая отмеченную нами донорскую функцию развития системы законодательства в стимулировании традиционно запаздывающего развития системы права, КоАП РСФСР оформил и легализовал для науки административного права сразу нескольких новых, но вполне уже сложившихся институтов административно-деликтного права (пусть тогда и без признания их институционального статуса в рамках этой новой подотрасли).
После десятилетней неразберихи 1990-х годов в административно-деликтном регулировании постсоветской РФ в декабре 2001 г. была осуществлена вторая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях в виде КоАП РФ.
Прежде всего, КоАП РФ вновь обеспечил упорядочение и единство массива материальных и процессуальных норм об административной ответственности как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права. Структура КоАП РФ по аналогии с КоАП РСФСР воспроизвела те же пять разделов и 32 главы. Вместе с тем отличием двух кодексов стало прежде всего объединение в первый раздел «Общие положения» КоАП РФ важнейших концептуальнотеоретических положений общего характера, предваряющих массив конкретных составов административных правонарушений.
Как известно, именно раздробленность по разным разделам норм концептуального характера (частично в разд. I, частично в Общей части разд. II) называлась ведущими теоретиками советского административного права одним из главных недостатков КоАП РСФСР 1984 г.[99] Учтя эту методологическую ошибку предшественников, разработчики проекта постсоветского КоАП РФ объединили весь общеконцептуальный нормативный материал в четыре главы разд. I «Общие положения». В этом разделе был отражен современный подход к характеристике отечественного законодательства об административных правонарушениях, в том числе:
– сформулированы соответствующие положениям Конституции РФ задачи законодательства РФ об административных правонарушениях;
– определены предметы ведения РФ в области административно-деликтного законодательства;
– распространен на сферу административной ответственности принцип презумпции невиновности;
– обновлена и осовременена терминология Кодекса, в котором, в частности, административные взыскания были переименованы в административные наказания;
– переработана и уточнена система административных наказаний за счет исключения для граждан наказания в виде исправительных работ, для должностных лиц – в виде дисквалификации и т. д.
После восстановления в 1992 г. в постсоветской РФ частной собственности и активного введения новыми отраслевыми федеральными законами (параллельно с продолжавшим действовать КоАП РСФСР) штрафных санкций для коммерческих организаций виды субъектов административных правонарушений в КоАП РФ 2001 г. вновь были дополнены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Раздел II «Особенная часть» объединил все составы административных правонарушений и санкции за их совершение. При этом в отличие от 10 глав Особенной части КоАП РСФСР в новом кодексе данный раздел был структурирован на 17 глав в составе 402 статей (по сравнению со «скромными» 153 статьями Особенной части КоАП РСФСР). В соответствии с общими концептуальными подходами итоговой редакции Кодекса к формированию Особенной части ее структура и содержание были построены одновременно по трем критериям (или признакам): тематическому, отраслевому и предметному. На основании этих критериев все составы правонарушений в Особенной части Кодекса сгруппировали по 17 блокам норм.
Наибольшее число составов было классифицировано по тематическому критерию (признаку) и сгруппировано в общие главы по семи темам, включающим нарушения:
1) политических и экономических прав граждан (гл. 5);
2) посягающие на социальные права граждан, включая охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и общественную нравственность (гл. 6);
3) в области охраны собственности (гл. 7);
4) правил осуществления предпринимательской деятельности (гл. 14);
5) посягающие на институты государственной власти (гл. 17);
6) против порядка управления (гл. 19);
7) посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 20).
По отраслевому критерию (признаку) оказались сформированы составы шести глав Особенной части. Эти блоки норм сформулировали составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение в таких отраслях экономики, как:
1) охрана окружающей природной среды и природопользование (гл. 8);
2) промышленность, строительство и энергетика (гл. 9);
3) сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель (гл. 10);
4) транспорт (гл. 11);
5) связь и информация (гл. 13);
6) финансы, налоги и сборы, рынок ценных бумаг (гл. 15).
По предметному критерию (признаку) были выделены четыре главы, содержащие составы по следующим группам нарушений:
1) правил дорожного движения (гл. 12);
2) таможенных правил (гл. 16);
3) правил пересечения государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (гл. 18);
4) правил воинского учета (гл. 21).
Раздел III «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» определил систему субъектов административной юрисдикции и подведомственность этим субъектам дел по конкретным составам административных правонарушений. При этом по сравнению с аналогичной гл. 16 КоАП РСФСР «Подведомственность дел об административных правонарушениях» перечень субъектов административной юрисдикции в которой составлял 26 видов органов и должностных лиц, гл. 23 разд. III КоАП РФ расширила перечень таких субъектов также почти в 2,5 раза – до 61.
Серьезным и, безусловно, положительным решением разработчиков КоАП РФ и парламентариев стало сохранение в его структуре единства материальных и процессуальных норм, введенного еще КоАП РСФСР, что подтвердило преемственность в комплексном подходе к регулированию механизма административной ответственности в РФ.
В рамках такого подхода, основанного на заложенном еще в 1984 г. концептуальном понимании системы административно-деликтного регулирования как предметно единой подотрасли законодательства, объединяющей все институциональные блоки материальных и процессуальных норм, в КоАП РФ были включены разд. IV «Производство по делам об административных правонарушениях» и разд. V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». При этом, по сравнению с КоАП РСФСР, процессуальные разделы нового кодекса были существенно расширены, уточнены и конкретизированы.
Принятие в декабре 2001 г. КоАП РФ (при всех его выявившихся позднее в правоприменительной практике недостатках) стало знаменательной и важной вехой в постсоветской истории развития отечественного административно-деликтного права и завершило десятилетний процесс неконтролируемой трансформации систематизированного в начале 1980-х годов профильного законодательства в «декодифицированную» массу разрозненных норм в худших традициях первоначального советского периода бессистемного и произвольного нормотворчества в рассматриваемой сфере[100].
Глава II
Эффективность правового регулирования административной ответственности
1. Концепция и общие положения КоАП РФ
В организации работы парламентариев с КоАП РФ все годы его действия отсутствовал системный подход к оценке эффективности его действующих норм, анализу вносимых в него изменений, обобщению и оценке результатов и последствий этих изменений. Для иллюстрации такого вывода рассмотрим отдельные наиболее важные, на наш взгляд, проблемы и противоречия действующего нормативного массива КоАП РФ, требующие своего разрешения и корректив по результатам планируемой третьей кодификации федерального административно-деликтного законодательства.
99
См., напр.: Козлов Ю.М. Вступительная статья // Коммент. к Кодексу Рос. Федерации об адм. правонарушениях. М., 2002. С. 57–58 и др.
100
Подробнее о второй кодификации административно-деликтного законодательства см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 235–268, 280–321, 369–376; Его же. Развитие административно-деликтного законодательства в переходный постсоветский период // История гос-ва и права. 2011. № 17. С. 18–20.