Страница 18 из 25
В связи с этим ошибочными и опасными являются как недооценка роли теории права в критическом осмыслении и позитивном влиянии на развитие законодательства, так и низведение самих законов до роли послушного инструмента в руках субъектов государственной власти, реализующих в законодательных нормах без оглядки на науку свои идеологические догмы или конъюнктурные политические задачи.
Вместе с тем позитивную и важную стимулирующую роль законодательства для поступательного развития права следует также рассматривать как неоспоримый фактор влияния (и соответственно взаимозависимости и прямой связи) «права» и «закона». Обусловлен этот реально действующий веками фактор тем, что, в отличие от гораздо более динамичного процесса законотворчества, праву объективно свойственно «запаздывание, медлительность… Многочисленность связей в системе права не позволяет ее оперативно перестраивать, даже при радикальных переменах остаются реликты предыдущего правового состояния»[87].
Вплоть до 1950-х годов не только в правоведении серьезно не исследовались проблемы теории административной ответственности, но и административно-деликтное законодательство в СССР в позитивном смысле практически не развивалось (если не считать действовавшего с 1931 г. в РСФСР Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке[88], а также принимавшихся позднее отдельных разрозненных норм о мерах административного принуждения в союзных и республиканских актах по конкретным вопросам регулирования деятельности различных отраслей государственного управления).
Однако в условиях «либерализации» после прихода к власти Н.С. Хрущева в юридической литературе начинается достаточно активное публичное обсуждение проблем обеспечения законности, контроля в государственном управлении и юридической защиты прав граждан в этой сфере, механизма административного принуждения и административно-юрисдикционной практики. По этим темам после 1950 г. защищаются диссертации и публикуются статьи и монографии С.Г. Березовской, В.А. Власова, И.И. Карпеца, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, Б.М. Лазарева, А.Е.Лунева, Н.И. Побежимовой, В.И. Поповой, Л.М. Розина, Е.В. Шориной, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов[89].
Параллельно активизируется (причем не без учета властью отдельных из публично обсуждавшихся учеными в юридической литературе практических рекомендаций) и законотворческая деятельность, достаточно адекватно реагирующая в условиях хрущевской оттепели на изменение общественного правосознания и государственных приоритетов в направлении развития мало востребованного ранее более цивилизованного правового и процедурного механизма ответственности за административные правонарушения.
Так, в конце 1950-х – начале 1960-х годов с целью повышения эффективности мер административной ответственности в отношении отдельных наиболее серьезных проступков появляются сразу несколько указов Президиума Верховного Совета РСФСР[90]. Принимаются также и другие акты Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, направленные как на уточнение действующей системы мер административных взысканий, так и на упорядочение порядка их применения[91]. Важнейшим из профильных актов об административной ответственности того периода стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который упорядочил процедуры применения основного и наиболее распространенного вида административных взысканий и впервые за советскую историю систематизировал нормы о видах и полномочиях субъектов административной юрисдикции.
Такая долгожданная законодательная активность советского государства в административно-деликтной сфере стимулировала, в свою очередь, и научные исследования по теории административной ответственности, административно-юрисдикционным процедурам и путям совершенствования профильного законодательства. В связи с этим в 1960-е и 1970-е годы в науке административного права, наряду с уже названными выше учеными, появилось много новых исследователей (Д.Н. Бахрах, И.А. Балаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин и другие), которые благодаря своим новационным работам по развитию в СССР административно-деликтной, юрисдикционной и административно-процессуальной сфер правового регулирования[92] стали широко известны и достаточно быстро заработали себе профессиональный научный авторитет.
Основная критика в то время высказывалась учеными по поводу сохранявшейся разрозненности и законодательной неупорядоченности норм о составах и субъектах административных правонарушений, мерах административных взысканий, основаниях их применения и субъектах административной юрисдикции, а также об отсутствии единого процессуального порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных проступках. Например, проф. А.Е. Лунев уже в 1963 г. настаивал на необходимости объединения и кодификации в едином кодексе всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности[93]. Многочисленные предложения и рекомендации по обоснованию перспектив дальнейшего развития законодательства об административной ответственности в 1960-е и 1970-е годы формулировались и в работах других ученых-административистов[94]. Многие из этих рекомендаций теоретиков-административистов оказались услышаны и восприняты властью, вследствие чего в конце 1970-х годов началась работа по подготовке концепции и текста проекта союзных Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые и были приняты Верховным Советом СССР в 1980 г.[95]
В развитие положений союзных Основ в 1984 г. появился КоАП РСФСР, которым на комплексной научной основе, наконец, впервые в истории российского права оказались собраны, уточнены и кодифицированы в едином профильном акте практически все материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Тем самым была осуществлена первая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях. С принятием этого кодекса на практике было реализовано значительное число сформулированных ведущими теоретиками советского административного права научных наработок, предложений и практических рекомендаций по формированию отечественной концепции законодательного регулирования административной ответственности, важнейшие положения и принципы которой получили отражение в разд. I, Общей и Особенной частях разд. II, а также в процессуальных разделах КоАП РСФСР[96].
Прежде всего, в отличие от сложившейся за предыдущие десятилетия практики установления правовых основ административной ответственности чаще всего актами органов исполнительной власти, в рамках этой концепции в КоАП РСФСР были установлены законодательные основания формулирования составов административных правонарушений и установления мер административной ответственности представительными органами государственной власти. К полномочиям же органов государственного управления (имелись в виду нормативные акты органов управления общей компетенции, т. е. советы министров союзных республик) Основами и соответственно новым российским кодексом было отнесено установление административной ответственности только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.
87
См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 437–438.
88
СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.
89
См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении: дис…. канд. юрид. наук. М., 1951; Карпец И.И. Административные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся. М., 1954; Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений в органах советского государственного управления. М., 1955; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. М., 1957; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Побежимова Н.И. В.И. Ленин о государственном контроле в социалистическом обществе // Сб. аспирант, работ. М., 1970; Розин Л.М. Государственные инспекции и их место в государственном аппарате: дис…. канд. юрид. наук. М., 1952; Шорина Е.В. Административно-правовые способы охраны социалистической собственности: дис…. канд. юрид. наук. М., 1953; Якуба О.М. Вопросы административной ответственности в свете дальнейшего укрепления социалистической законности//Правоведение. 1959. № 3.
90
Это указы от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; от 19 декабря 1959 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство»; от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»; от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» и др.
91
Напр.: Постановление Совета Министров РСФСР от 12 января 1960 г. «О порядке взимания штрафов с колхозов, совхозов, промышленных, транспортных и хозяйственных организаций и их руководителей за уклонение от участия в дорожных работах, а также денежных взносов взамен участия в дорожных работах»; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г., утвердивший Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 апреля 1962 г. «О применении мер воздействия за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции и народного дружинника».
92
См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Его же. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: дис… д-ра юрид. наук. М., 1972; Балаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: дис… д-ра юрид. наук. М., 1971; Его же. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: дис…. д-ра юрид. наук. М., 1968; Попов Л.Л., Шергын А.П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушение общественного порядка // Сов. гос-во и право. 1974. № 8. С. 18–24; Их же. Государство, гражданин, ответственность. М., 1975; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Его же. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации советского административного права (опыт систематизации норм по институту административной ответственности): дис…. д-ра юрид. наук. М., 1970; Якуба О.М. Административная ответственность по советскому административному праву в свете дальнейшего укрепления прав личности: дис…. д-ра юрид. наук. Харьков, 1964 и др.
93
См.: Лунев А.Е. О кодификации норм административного права в связи с совершенствованием законодательства об административной ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ. Вып. V. М., 1965. С. 23–26.
94
См., напр.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке / под ред. В.А. Власова. М., 1968; Коренев А.П. Кодификация советского административного законодательства. М., 1970; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса; Его же. Административно-процессуальное право; Шергин А.П. Административная юрисдикция // Сов. гос-во и право. 1976. № 6. С. 11–19; Якуба О.М. Вопросы систематизации административного права // Вопр. систематизации адм. права. М., 1970. С. 128–134 и др.
95
Подробнее о соотношении теории и законодательного регулирования административной ответственности см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 52–91, 222–228.
96
См., напр.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Его же. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43–51; Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке: кол. моногр. М., 1964; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР; Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972; Его же. Административная ответственность советских граждан. Харьков, 1974; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления; Его же. Административная ответственность; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Его же. Проблемы административного процесса; Банило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979 и др.