Страница 15 из 25
Именно наличие тесной предметной взаимосвязи и взаимозависимости содержательного структурирования теории административной ответственности и практики оформления ее законодательного регулирования единым кодифицированным массивом как материальных, так и процессуальных норм в КоАП РСФСР и КоАП РФ доказывает правомерность объединения всех названных норм в подотрасль административно-деликтного права.
Процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права являются институт производства по делам об административных правонарушениях и институт исполнения решений по делам об административных правонарушениях. Нормативно-правовую основу этих процессуальных институтов административно-деликтного права составляют разд. IV и V действующего КоАП РФ.
В современной правовой теории в качестве одного из главных показателей степени развития конкретных отраслей или подотраслей права признаётся и рассматривается мера их процессуализированности[66].
В отечественном правоведении многие десятилетия начиная с 1930-х годов административный процесс отождествлялся только с производством по делам об административных правонарушениях и порядком применения мер административной ответственности, а в 1980-е годы в части массива своих процедурных норм «именно КоАП РСФСР олицетворял собой административно-процессуальную отрасль советского законодательства»[67].
Задачи идентификации отраслевой теорией права и легализации законодательством отдельных составных частей процессуального блока административно-правовых отношений объективно назревали еще в советский период. Однако и тогда, и сегодня практическая потребность в научном упорядочении и законодательном оформлении различных административных процедур наталкивалась на непреодолимое препятствие – а именно различие мнений и противоречия в концептуальных подходах ученых-административистов к определению и пониманию административного процесса, его содержанию и внутреннему структурированию.
При непредвзятой оценке различных научных позиций в отношении характеристики административного процесса (и его широкой «управленческой», и узкой «юрисдикционной», и других версий) обращает на себя внимание тот неоспоримый факт, что все ученые-процессуалисты при обосновании необходимости предметного и структурного обособления своих версий административного процесса привязывают его прежде всего к производству по делам об административных правонарушениях – единственному среди всех имеющихся сегодня и общепризнанных в административно-правовой науке видов процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, который в гораздо большей мере, чем все другие виды административных процедур, подпадает под классическое определение процесса в теории права.
При этом производство по делам об административных правонарушениях как разновидность юридического процесса существенно отличается от «классических» уголовного и гражданского судопроизводства, где в качестве единственного субъекта рассмотрения дел о соответствующих нарушениях и спорах выступает суд, а регулирование процедур рассмотрения дел осуществляется исключительно процессуальными нормами.
Специфика же административно-деликтного процесса обусловлена множественностью субъектов административной юрисдикции. Причем перечень этих субъектов и их полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях не могут, на наш взгляд, рассматриваться и регулироваться в отрыве ни от материальных норм о составах правонарушений и санкциях за их совершение, ни от процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об этих правонарушениях.
Объяснение этому видится нам в концептуальной важности для административно-деликтного права блока норм о субъектах административной юрисдикции, который является своеобразной цементирующей связкой соответствующих материальных и процессуальных институтов этой подотрасли административного права[68]. Более того, если следовать традиционному определению и толкованию в теории права понятий материальных и процессуальных норм, названные специфические административные правовые положения можно охарактеризовать как по-своему уникальные в силу наличия и сочетания в них формальных материальных и процессуальных признаков и тех и других норм.
Так, еще в 1960-е годы в советской юридической науке активно дискутировалась тема об особом характере такого рода специфических правовых норм, которые, с одной стороны, содержат те или иные характеристики полномочий, т. е. одновременно прав и обязанностей органов, должностных лиц и судов (причем не только в административном, но и в гражданском и уголовном процессах), а с другой – определяют процессуальную подведомственность или подсудность тех или иных дел конкретным органам управления, их должностным лицам и судам.
Теория советского уголовного и гражданского процесса традиционно ориентировалась на отнесение таких норм к процессуальным, а не к материальным[69]. Однако в административно-правовой теории эти нормы чаще всего относились к материальному административному праву, хотя отдельными учеными трактовались также и как организационные[70], и как специальные компетенционные нормы (или нормы о компетенции)[71].
Как представляется, предложенная административно-правовой наукой и законодательно оформленная с 1984 г. концепция предметного единства кодифицированного комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности, реализованная в КоАП РСФСР и позднее воспроизведенная в КоАП РФ, вполне себя оправдала.
В таких условиях попытки отдельных теоретиков «единого» административного процесса механически разобщить материальные и процессуальные административно-деликтные нормы, включив последние в общеотраслевой кодифицированный административно-процессуальный кодекс – и это при отсутствии до настоящего времени каких-либо общепризнанных концептуальных наработок в теории по определению и обоснованию содержательного структурирования существующих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности видов административного процесса, – являются явно непродуктивными и вредными как для перспектив развития административно-правовой науки, так и для законодательной и правоприменительной практики. Ведь, следуя тенденциям фетишизации идеи самодостаточного существования административного процесса, мы можем вернуться в 1970-е, застойные годы, когда отдельные советские правоведы вполне серьезно говорили о том, что «административно-правовые формы индивидуальных дел, возникающих в сфере управления, не зависят от конкретного материального содержания этих дел»[72]. При этом практика издания единых институциональных, подотраслевых или отраслевых нормативных правовых актов, содержащих как материальные, так и процессуальные нормы, трактовалась в соответствии с этой позицией как недопустимая и называлась «недостатком законодательства»[73].
В ответ на подобные обвинения Б.М. Лазарев обоснованно утверждал, что «на практике очень часто административно-процессуальные нормы содержательно и предметно так тесно связаны с соответствующей группой норм материальных, что все они излагаются в одном нормативном акте и их нельзя оторвать друг от друга»[74]. Актуальность этого аргумента сохраняется и сегодня. В связи с этим очевидным и неоспоримым представляется отнесение к такого рода законодательным актам действующего КоАП РФ, а до него в период с 1984 по 2001 г. – КоАП РСФСР.
Что же касается статуса производства по делам об административных правонарушениях, то его следует считать давно уже ставшим традиционным и вполне самостоятельным особым институтом в рамках процессуальной части предметно единой подотрасли административно-деликтного права.
66
См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2002. С.431.
67
См.: Концепция развития административного законодательства / Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Казанцев Н.М. и др. // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 409.
68
Именно поэтому при разработке в конце 1990-х годов проекта КоАП РФ (как и до этого в КоАП РСФСР) этот особый блок норм был концептуально структурирован после материальных норм Общей и Особенной частей и перед процессуальными разделами этого кодекса.
69
См., напр.: Советский уголовный процесс: учебник. 4-е изд., испр. и перераб. М., 1962. С. 19.
70
Деление норм административного права применительно к сфере регулирования юрисдикционных отношений на материальные, организационные и процессуальные впервые было предложено Н.Г. Салищевой в 1970 г. в монографии «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (С. 17).
71
Этот термин, в частности, использовал и обосновывал в своих работах Б.М. Лазарев. См., напр.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 14–15,17-18, 26–27 и др.
72
Лория В.А. Конституция СССР и актуальные вопросы кодификации советского административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. С. 28.
73
Там же. С. 6.
74
См.: Управленческие процедуры. С. 26.