Страница 13 из 25
Однако при условии, что большинство теоретиков административного права как советского, так и современного периода солидарны в том, что административная ответственность в узком смысле представляет собой совокупность особых мер государственного принуждения в виде законодательно установленного перечня административных наказаний, то есть ли основания для столь неопределенных характеристик ими всей совокупности материальных и процессуальных административно-деликтных норм и отношений как общего для них правового института административной ответственности?
Как нам представляется более обоснованным, для определения всего комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности речь должна идти о наименовании «административно-деликтное право», а не «административная ответственность», причем рассматриваемая общая совокупность административно-правовых норм и отношений в целом должна считаться подотраслью административного права, а не ее институтом. Тогда все встает на свои места.
В связи с этим возникает, правда, закономерный и вполне оправданный вопрос: а является ли в таком случае административная ответственность в узком смысле (или, точнее, как мы выяснили, понимаемые всеми учеными под этим термином административные наказания как мера ответственности за административно-правовые нарушения) институтом административного права?
Безусловно! Более того, при таком подходе отпадает и необходимость искусственного по своей сути двойственного толкования административной ответственности в широком и узком смысле. По нашему мнению, гораздо логичнее и точнее понимать и рассматривать административную ответственность не в широком или узком смысле, а в собственном, реальном смысле – как самостоятельный институт административного права в виде установленной законодательно системы мер административных наказаний за административные правонарушения.
В свою очередь, собственно «институт административной ответственности» в совокупности с другими профильными административно-правовыми институтами (институтом административных правонарушений, институтом субъектов административной юрисдикции, институтом производства по делам об административных правонарушениях и институтом исполнения решений по делам об административных правонарушениях) составляет концептуально и предметно единую общность внутренних структурных элементов фактически давно уже сложившейся подотрасли административного права – административно-деликтного права[55].
Как известно, в советском правоведении дефиниционная этимология административной ответственности всегда была привязана к понятию «ответственность» и тяготела к достаточно упрощенной его характеристике как одного из видов юридической ответственности и вида мер государственного принуждения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Исторически такое толкование комплекса административно-деликтных отношений и норм проистекает еще из теории и практики дореволюционного полицейского права с его учением о «положительных» и «отрицательных» мерах безопасности в пределах задач «полиции в широком смысле» (т. е. внутреннего государственного управления)[56]. При этом реализация «отрицательных» мер, т. е. мер государственного принуждения (в отсутствие в царской России конституционного базиса правовой системы и полноценной законодательной власти), на практике означала концентрацию как нормотворческих, так и контрольных функций в руках органов и должностных лиц полиции. Более того, применительно к маловажным проступкам (в отличие от уголовных преступлений) дореволюционная полиция России многие десятилетия выполняла еще и судебно-карательные функции по применению мер наказания, а также сама исполняла эти наказания[57].
Во многом такой порядок (хотя и при наличии Конституции и формальном разделении законодательной, исполнительной и судебной властей) был воспроизведен и административной-командной системой в СССР. Так, в советский период многие десятилетия органы государственного управления общей компетенции (Совнарком, а позднее Совмин РСФСР и исполнительные комитеты областных и краевых советов народных депутатов) своими подзаконными декретами и постановлениями устанавливали правовые основания административной ответственности. Милиция и отраслевые органы управления осуществляли контроль и выявляли нарушения. Административные комиссии исполкомов, та же милиция и те же отраслевые органы управления налагали взыскания и они же, как правило, их исполняли[58]. В условиях СССР такая практика преимущественно подзаконного правового регулирования в отношении установления и применения мер административной ответственности сохранялась вплоть до принятия в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях.
Может быть, для сословной Российской империи, только в 1861 г. отказавшейся от рабского крепостного права, и позднее для СССР, где разделение властей в условиях «классового противостояния» реально заменялось всевластием КПСС, было допустимо и объяснимо превалирование в толковании, регулировании и реализации административно-деликтных норм и отношений полицейской (милицейской) принудительно-карательной составляющей. Однако для современной РФ, конституционно ориентированной на формирование правового государства и гражданского общества, такое доминирование в характеристике института современного права феодального по сути признака, отражающего преобладание интересов государства над правами граждан, является, на наш взгляд, архаичным и неестественным.
В условиях закрепленного в декабре 1993 г. Основным законом и реализуемого на практике последние 25 лет в РФ разделения властей конституционно-обусловленная обязанность органов исполнительной власти и их должностных лиц состоит прежде всего в соблюдении и исполнении (наравне с гражданами) положений и требований Конституции и федеральных законов[59].
Таким образом, важнейшей содержательной составляющей механизма административной ответственности в правовом государстве являются исполнительно-охранительная и предупредительно-воспитательная задачи деятельности органов исполнительной власти в административно-деликтной сфере, а не принуждающе-карательная функция, заимствованная из арсенала уголовно-правовых средств судебной власти, защита законного порядка и прав граждан, а не защита государственной власти от граждан, что в значительной мере было характерно для царской и советской России.
Ключевым в классическом толковании содержания и соответственно определения юридической ответственности теоретики права считают понятие «правонарушение». Правонарушение – это одно из тех социальных явлений, которые представляют исключительный интерес для теоретического и практического правового сознания. «С тех самых далеких времен, когда в раннеклассовых обществах зародилось право, появился и его неразлучный спутник – правонарушение. Правонарушение – это не просто антисоциальное действие или бездействие (поведение) лица, а наиболее вредное антиобщественное поведение, запрещенное правом. Общим признаком правонарушения является его свойство порождать юридическую ответственность, т. е. различные неблагоприятные последствия для правонарушителя: физические, имущественные, моральные и иные страдания, ущемления. Именно правонарушение является основой для наступления юридической ответственности»[60]. Для большинства ученых-административистов также не вызывало и не вызывает сомнений, что именно проступок порождает административную ответственность в виде наступления определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо недобросовестно исполняет требования, предписания и запреты административно-правовых норм.
55
Подробнее о толковании понятия административной ответственности см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 92–109.
56
См., напр.: Тарасов КТ. Очерк науки полицейского права. С. 104–110.
57
Подробнее см.: Там же. С. 45–51, 66-131; Кулишер А.М. Указ, соч.; Гаген В.А. Учебник административного права. Ростов н/Д, 1916; Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. С. 298–300 и др.
58
См., напр.: СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310; 1922. № 48. Ст. 603; 1931. № 17. Ст. 186 и проч.
59
См. ст. 3, 4,10,46, 77, 85,114, 115,125 Конституции РФ.
60
Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2002. С. 536–538.