Страница 6 из 9
По общему правилу не допускается включать в закон, устанавливающий новое правовое регулирование, статьи, вносящие изменения в другие законодательные акты. Исключение составляют законы о федеральном бюджете на соответствующий период и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении или продлении действия законодательных актов либо их отдельных глав или статей.
Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо. Исключение, полагаем, возможно, если изменяющий акт еще не вступил в силу. При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.
В преамбуле, как правило, раскрывается цель закона, предмет правового регулирования. Преамбулы в последнее время не так часто присутствуют в законах и по большей части характерны для законотворчества прошлого столетия. Примерами являются Закон РФ «О защите прав потребителей»[29], Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»[30] и др. Думается, что такое своего рода введение или, если хотите, пролог – не лишний элемент законодательного акта: он определяет рамки и назначение документа. Скорее всего, преамбула будет востребована.
Основной структурной единицей закона является статья. Чаще всего статья имеет наименование, но может его и не иметь. Законы о внесении изменений в законодательные акты или содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, никогда не включают наименований статей.
Статьи законов разбиты, как правило, на части, однако в некоторых законах – на пункты (как в Гражданском и Семейном кодексах). Пункты подразделяются на подпункты. Части, пункты и подпункты могут содержать абзацы. Абзацев не должно быть более пяти. Эти ограничения не распространяются на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законе, например, ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации»[31].
Недопустимо изменять нумерацию частей, разделов, глав, статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу разделов, глав и статей законодательного акта. Поскольку на основании закона могут приниматься подзаконные акты и принимаются правоприменительные, в том числе судебные, решения.
Именно в статьях содержатся нормы права – главная смысловая составляющая закона, в своей совокупности и системе они представляют текст конкретного законодательного акта.
В статье могут содержаться положения о порядке вступления в силу закона, если этот порядок отличается от определенного
Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[32].
Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в отношении кодекса, например, Федеральный закон «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»[33].
Законы могут иметь приложения, в которых размещаются различного рода понятия, перечни, таблицы, графики, тарифы, карты, образцы бланков, документов, схем и т. д., например, законы о бюджете (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год»[34]).
Внутреннее содержание закона выражается в совокупности и логической выстроенности (системности) норм права. Норма права – это общее правило поведения, выраженное в законе или ином нормативном правовом акте. И конечно же, когда речь идет о действии или влиянии права, главенствующую роль играет норма – норма права. Очевидно, что норма права как понятие была сформулирована задолго до появления даже первой Государственной Думы 1906 г., однако формально юридическое определение в России было дано в 1996 г. Постановлением Государственной Думы правовая норма была определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Иногда в науке разграничивают нормы права и правовые нормы как различные системные элементы. Так, норму права рассматривают в качестве элемента позитивного права, т. е. системы права данного государства, тогда как правовая норма выступает элементом правовой системы, в связи с чем правовая норма в отличие от нормы права может не обладать формальной определенностью. Представляется, что нормы права и правовые нормы можно рассматривать как синонимы.
В науке используются различные определения норм права, тем не менее каждое из таких определений базируется на признаках общеобязательности, формальной определенности, регулируемости общественных отношений; устанавливаемости или санкционированности компетентными органами государства; многократности применения и обеспеченности принудительной силой государства.
Классификации норм права чрезвычайно разнообразны, однако определения отдельных видов норм в законодательстве немногочисленны. Среди примеров таковых можно выделить императивные и диспозитивные нормы.
Согласно п. 1 ст. 422 ГК императивные нормы – это обязательные для сторон правила, установленные законом и иными правовыми актами. Так, абз. 2 п. 4 ст. 421 ГК определяет диспозитивную норму следующим образом: в случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней.
Судебная практика также дает несколько примеров формулировок определений отдельных видов норм права. Так, под общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
В рамках отраслевой принадлежности отдельные виды норм определяются и в международных документах. Например, нормы международного права, применяемого в период вооруженных конфликтов в соответствии с Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., направленные на защиту жертв международных вооруженных конфликтов; нормы, применяемые в период вооруженных конфликтов, приведенные в международных соглашениях, участниками которых являются стороны, находящиеся в конфликте, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, применяемые к вооруженным конфликтам.
В науке классифицируют нормы по отраслевой принадлежности (частного или публичного права, материального или процессуального права), по характеру правил поведения подразделяют на обязывающие, запрещающие и управомочивающие, по методу правового регулирования – на императивные и диспозитивные, поощрительные и рекомендательные, по объему их действия – на общие, специальные и исключительные, по сроку действия – на бессрочные и временные. Выделяют также нормы-принципы, дефинитивные нормы, коллизионные нормы и многие другие.
Глава 5
Границы законотворчества
Как и любое творчество, законотворчество имеет свои границы. Однако в отличие от других видов деятельности законодательная очерчена пограничной линией достаточно четко: подход к такому творчеству, возможности и рамки определены в Конституции, федеральных конституционных и ряде федеральных законов, а также в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства.
На подступах к законодательной деятельности есть и «пограничники» – это Минюст России, Главное правовое управление Президента, внутри Парламента – правовые комитеты и юридические подразделения аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации. На последнем рубеже – Конституционный Суд. Роль Правительства и Президента в законотворческом процессе рассматривается в гл. 7 настоящей работы.
29
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.
30
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
31
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
32
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.
33
Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.
34
Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // http://www.pravo.gov.ru, 15.12.2015.