Страница 10 из 15
Второй формой административного судопроизводства по экономическим спорам, получившей закрепление в АПК РФ 2002 г., стали дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как справедливо отмечает Б.А. Тулинова[61], рассматриваемая категория дел – одна из наиболее социально значимых, позволяющих содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного производства.
Конституцией РФ установлено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту имеет «важнейшее значение в национальном механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов»[62], «носит особый характер»[63] и выступает как гарантия всех конституционных прав. В самом деле это наиболее действенный способ защиты нарушенных или оспариваемых прав, в том числе от посягательств со стороны самого государства и муниципальных образований.
Реализация права на судебную защиту имеет особое значение в экономической сфере жизни российского общества, поскольку оно является безусловным и для коммерческих и иных организаций, осуществляющих экономическую деятельность. Указанное положение последовательно обосновывалось в судебных актах Конституционного Суда РФ и в окончательном виде было сформулировано в определении от 1 марта 2001 г. № 67-0 «По запросу Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР»[64].
По сравнению с иными делами, рассматриваемыми арбитражными судами Российской Федерации в порядке административного судопроизводства, разбирательство дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является, по нашему мнению, наиболее сложной юридической конструкцией. Это обусловлено преобладающим использованием оценочных терминов и категорий, не имеющих формального закрепления в действующем законодательстве Российской Федерации.
Одной из центральных проблем, разрешение которой имело существенное значение для развития административного судопроизводства по экономическим спорам в рассматриваемой форме, была проблема подведомственности данной категории дел арбитражным судам. Именно поэтому на многочисленность актов толкования права, принятых Высшим Арбитражным Судом РФ в сфере оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, неоднократно указывается и в юридической литературе[65].
В и. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
И.Л. Бурова не без оснований полагает, что одним из достоинств АПК РФ 2002 г. является возможность оспаривания не облеченных в письменную форму действий и бездействия публичных органов и лиц, выгодно отличающая его от АПК РФ 1995 г., который не оговаривал действия и бездействие в качестве самостоятельных объектов оспаривания и не предусматривал участия в арбитражном процессе должностных лиц[66].
Вместе с тем некоторые авторы не считают включение должностных лиц в число лиц, чьи акты и деяния могут быть обжалованы в арбитражный суд, положительным моментом в развитии арбитражного процессуального законодательства. Например, Е.И. Цацулина предлагает внести изменения в ст. 137, 138 НК РФ, исключив должностных лиц налоговых органов из числа лиц, чьи действия или бездействие могут быть оспорены, считая, что оспариваться могут только решения и действия налоговых органов[67]. Однако также эта позиция вызывает возражения: подобные изменения не могут иметь эффективного влияния и не повысят уровень судебной защиты прав и интересов в экономической сфере, в том числе и в налоговой.
Правила разбирательства дел об оспаривании ненормативных правовых актов, закрепленные в гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» АПК РФ, фактически не претерпели изменений с момента принятия Кодекса. Исключением является лишь дополнение общих правил возможностью рассмотрения указанной категории дел в порядке упрощенного производства, закрепленной в гл. 29 АПК РФ в 2010 г.
Статья 198 АПК РФ последовательно разделила две группы заявителей по делам рассматриваемой категории. Часть 1 указанной статьи закрепляет право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом предметом судебной защиты по таким делам могут выступать как субъективные права, так и законные интересы заявителя.
Вместе с тем ч. 2 ст. 198 АПК РФ определяет, что с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в арбитражный суд вправе обратиться прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, в случае, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Возможность участия в деле прокурора, органов государственной власти и местного самоуправления в качестве процессуально-самостоятельных участников спора характеризует, по мнению исследователей[68], особенность субъектного состава по делам рассматриваемой категории.
61
Тулинова Б.А. О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) // Российский судья. 2010. № 7.
62
Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан //Адвокат. 2009. № 8.
63
Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 302.
64
Вестник КС РФ. 2001. № 4.
65
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2007.
66
Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 137.
67
Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.
68
Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2005. С. 416.