Страница 25 из 52
В контексте понимания административной юстиции как гаранта правового государства в первые десятилетия XX в. в российском правоведении идет формирование теории субъективных публичных прав[18]. В ходе острых дискуссий центр тяжести переносится с преимущественной трактовки субъективного публичного права как права государственного властвования или властного полномочия (А.А. Рождественский) на понимание его прежде всего как права частных лиц в сфере публичного управления (А.М. Кулишер). Причем одни видят в этом праве общественное благо, предоставляемое государством, другие – естественное право человека и гражданина. Так, О.В. Тарановский видел в борьбе частных лиц за субъективное публичное право такой же нравственный долг управомоченного субъекта перед собой и обществом, как и в борьбе за частное право. Борьбу за субъективное публичное право он связывал с большими трудностями и большим риском. Он считал, что «гораздо труднее бороться с произволом администратора, чем с недобросовестностью должника».
В первой половине XX в. в период между двумя революциями глубокую научную разработку получает широкий круг теоретических проблем института административной юстиции, изучается практика действующих в стране подобий административных судов – присутствий со смешанным составом. Все эти исследования подготовили широкую научную базу для разработки Положения о судах по административным делам, принятого после Февральской революции 1917 г. Временным правительством.
Вопрос об административной юстиции в новом советском государстве являлся актуальным с первых дней его существования. Видные административисты, получившие известность еще в досоветский период (А.И. Елистратов, В.Л. Кабалевский, М.Д. Загряцков, А.Ф. Евтихиев и др.), отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно институтом административной юстиции. При этом ее предметом должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта.
В 1920-е гг. в послевоенных условиях особое значение для раскрытия сущности института административной юстиции и обоснования необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела известная работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1924–1925 гг.). В этой книге обосновывается теория двух форм административной юстиции: а) начальная форма, представленная различными учреждениями, имеющими административную природу (например, советские земельные комиссии); б) законченная форма, содержащая все необходимые элементы административной юстиции, включая административные суды (модель Франции и Германии).
С точки зрения М.Д. Загряцкова, второстепенным, техническим, а не принципиальным является вопрос о том, кому следует передать рассмотрение судебно-административных дел – специальным административным трибуналам или общим судам. Главное – обеспечить необходимые процессуальные гарантии, защитить субъективные публичные права гражданина, вооружить его административным иском.
Концепция административной юстиции М.Д. Загряцкова в основе своей строилась на постулатах правового государства, как, в принципе, и подход В.А. Рязановского, который пытался исходя из общей теории юрисдикционного процесса определить место административной юстиции как части судебного права[19]. Он настаивал на том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) должен подлежать ведению общих судов, в которых могут формироваться особые отделения или коллегии по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам.
Однако уже в 1920-е гг. любые идеи о возможности и необходимости встроить институт административной юстиции в советскую государственную систему начинают встречать сильное сопротивление как со стороны государственных деятелей, так и в идеологически ангажированных научных кругах (Е. Носов, Н.П. Карадже-Искров, А.С. Сухоплюев, М.С. Берцинский, А.С. Турубинер и др.). Отдельные попытки построить теорию социалистической административной юстиции постепенно сменяются идеологическими установками о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим строем. «Суд гражданский, – писал Е. Носов, – защищает субъективные частные права индивидуума, суд административный создается для защиты субъективных публичных прав, т. е. прав, возникающих в плоскости соприкосновения с властью, – таков тот стержень, вокруг которого наматываются все логические и исторические понятия административной юстиции»[20]. Однако в социалистическом государстве в отличие от буржуазного, «индивидуалистического», нет «почвы для субъективных публичных прав». Административный иск Е. Носов рассматривал как известный «выпад против администрации», поэтому в советском государстве он «казался бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно».
Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны. В 1946 г. А.Ф. Клейман аргументирует положение о том, что в советском праве есть административный процесс и связанный с ним административный иск. Он утверждал, что в советском праве административный процесс, наряду с гражданским и уголовным процессом и судоустройством, образует ветвь процессуального или судебного права.
Идея теоретического обоснования административного иска и административной юстиции в советском праве встретила резкую критику со стороны ортодоксальных сторонников гражданского процесса. С.Н. Абрамов заявлял в 1947 г., что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции и административного процесса, а «попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР указанных институтов могут принести только вред».
Тем не менее во второй половине 1950-х гг. в связи с развенчанием культа личности Сталина встает вопрос об укреплении законности в сфере управления и вновь появляются работы, реабилитирующие административную юстицию (М.И. Пискотин, М.Д. Шаргородский, М.С. Строгович и др.).
Вопрос о расширении компетенции суда в области разрешения административно-правовых споров начинает активно обсуждаться в теоретической и отраслевой литературе в связи с предпринятым с конца 1950-х гг. пересмотром действующего законодательства и новой его кодификации. В этот период происходит окончательная реабилитация института административной юстиции, а сам термин постепенно входит в научный оборот. Широкую известность в этот период приобретает исследование Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (М., 1964).
Заметную роль в изучении института административной юстиции в советский период сыграли работы В.И. Ремнева «Право жалобы» (М., 1964) и «Социалистическая законность в государственном управлении» (М., 1979). Он полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. В целях дальнейшего развития этого института В.И. Ремнев предлагал создать в общих судах специальные составы по административным делам.
Одной из широко известных работ этого периода стала монография Д.М. Чечота «Административная юстиция» (1973 г.). В ней предлагается определение административной юстиции, в котором на первый план в качестве ее ведущего признака выдвигается не наличие каких-либо специальных органов по рассмотрению административных споров, а особый судебный процессуальный порядок их разрешения в юрисдикционных органах. В результате под определение административной юстиции подпадает соответствующая деятельность как специальных административных судов, так и общих судов и квазисудебных органов.
18
См.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913; Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. М., 1913 и др.
19
Рязановский В.А. Единство процесса: Очерки // Труды профессоров Иркутского университета. Вып. I. Иркутск, 1920.
20
См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 70.