Страница 24 из 52
В первой половине XX в. среди специальных теоретических работ по административной юстиции выделяются труды Ж. Апплетона, Р. Боннарда, в которых среди основных проблем исследования выступают вопросы административного иска о превышении власти. Во второй половине XX – начале XXI в. во Франции и за ее пределами широкую известность приобретают работы, в которых дается системное изложение организационных и процессуальных вопросов административной юстиции (Ж. Ауби, Р. Драго, Ш. Деббаш, Ж. Риччи, Б. Пакто и др.) и оформление ее как особого отраслевого комплекса правовых норм (Р. Шапо, Ле Бер, Р. Одент и др.)[15].
Концептуальные подходы французской теории административной юстиции в XIX в. нашли поддержку в Германии как в практическом создании административных судов, так и в теоретических построениях немецких авторов (О. Бэр, Г. Функе, Р. Кун, Р. Гнейст, Л. фон Штейн, Г. Аншютц, К. Лемайер и др.).
Так, Р. фон Гнейст отстаивал идею учреждения специальных административных судов и создания самостоятельной судебной ветви административной юстиции. В его концептуальных построениях правовое государство получает трактовку как «государство административной юстиции». Он доказывал, что учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве. Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже XIX–XX вв. внес известный ученый О. Майер, который в знаменитом учебнике «Немецкое административное право» (1894 г.) рассматривал административную юстицию как глобальную часть административного права, как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства.
Идею административной юстиции как инструмента защиты субъективных публичных прав отстаивал австрийский ученый К. Лемайер. Он выделял три неотъемлемых элемента правового государства: участие граждан в образовании воли государства в законодательных учреждениях; участие граждан в решении государственных задач посредством самоуправления; административную юстицию. В качестве института правового государства административная юстиция рассматривалась Лемайером как гарантия субъективных публичных прав граждан от посягательств на них административных органов.
Детальную разработку проблема субъективных публичных прав получила в исследованиях Г. Еллинека. Он провел их классификацию, в основе которой лежит критерий отношений между личностью и государством. Эта классификация не потеряла своего значения и сегодня.
Во второй половине XX в. в Германии формируется публичное право, центральной осью которого становится защита субъективных прав и свобод граждан. Переход от «общества организации» к «обществу индивидов» (П. Бадура) означал отказ от концепции административной юстиции как «объективной административной юрисдикции». В современной Германии среди наиболее известных работ, специально посвященных системному изложению ключевых проблем административной юстиции, следует выделить труды Ф. Хуфена, П. Тетингера и В. Варендорфа; Р. Шмидта, В. Шмитта-Глезера и Г.-Д. Хорна; В. Шенке.
На европейском континенте во второй половине XIX в. и на протяжении всего XX в. административная юстиция выступает как одна из фундаментальных проблем публичного права. Учение о ней превращается в постулат доктрины правового государства. Если в XIX в. принципиальные направления в ее концептуальном осмыслении «задавались» в основном французскими и немецкими учеными, то с конца этого века и начала XX в. ее проблемы все больше становятся предметом самостоятельных теоретических исследований во многих странах Европы.
Так, в Испании одним из заметных самостоятельных исследований в этой области на рубеже XIX–XX вв. стал трехтомный труд Х. Кабалеро-и-Монтеса «Административная юстиция» (1902–1904 гг.). В 1950-е гг. Х. Гонсалес Перес издает трехтомный труд «Административное процессуальное право», в котором с позиций общей теории процесса определяет его понятие и содержание как самостоятельной отрасли права. Эта работа Х. Гонсалеса Переса получила широкое признание как в самой Испании, так и за ее пределами, прежде всего в странах Латинской Америки.
Среди испанских авторов второй половины XX – начала XXI в. крупнейший вклад в теорию административной юстиции внес Э. Гарсия де Энтеррия. Наибольшую известность ему принесла книга «Трансформация административной юстиции: от частного исключения до юрисдикционной полноты», в которой раскрываются изменения в доктрине европейской административной юстиции, вызвавшие смену ее парадигмы. Он убедительно доказывает, что на рубеже веков в Европе не только в доктрине, но и в законодательстве на первый план выдвигается функция защиты субъективных публичных прав, отодвигая на второй план функцию контроля за законностью.
2. История административной юстиции как науки в России. Специальные научные исследования административной юстиции в истории правовой мысли России вплоть до начала XXI в. были неразрывно связаны с выбором ее оптимальной модели, отвечающей укреплению и развитию национальной государственности. В центре этих исследований неизменно стояли вопросы о сущности, целях и функциях административной юстиции, достоинствах и недостатках различных моделей, отражающих специфику ее материальной, организационной и формальной сторон. Соответственно, ключевые проблемы, составляющие предмет этих исследований, группировались тем или иным образом в зависимости от приоритетов практики в рамках концептуальной триады: административный спор – административный иск – административный суд.
Одним из первых серьезных специальных исследований в этой области стала монография Н.О. Куплеваского «Административная юстиция в Западной Европе» (Харьков, 1879 г.). В след за этим трудом Н.О. Куплеваского появляется значительное число работ отечественных ученых, посвященных вопросам теории административной юстиции и практике функционирования губернских присутствий со смешанным составом как квазисудебных органов. К концу XIX – началу XX в. в учебники административного права стали включаться разделы, посвященные этому институту.
В этот период начинают складываться два основных теоретических направления в понимании и интерпретации сущности организационной стороны административной юстиции. Одно из этих направлений, возникшее в 80-е гг. XIX в., исходит из узкой трактовки административной юстиции и связывает ее исключительно с деятельностью специальных административных судов (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозина-Лозинский, С.П. Покровский, И.Т. Тарасов и др.).
Второе направление в трактовке организационной стороны административной юстиции придерживалось широкого подхода. Так, С.А. Корф полагал, что сущность этого института не зависит от того, какому органу – общему суду или специальному административному – вверяется отправление ее функций. В своем фундаментальном двухтомном исследовании «Административная юстиция в России» он приходит к выводу, что для определения сущности административной юстиции неважно, к какой ветви власти относить этот институт. В одних странах она является функцией судебной власти, в других – исполнительной, в третьих – той и другой. Однако в любом случае административная юстиция «может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного, ведь по существу своему она «является «юстицией», правоговорением (jurisdiction), а не управлением»[16]. Среди центральных вопросов его монографического исследования – сущность института административной юстиции, принципы административного процесса, стороны спора (публичная и частная), административный иск и его пределы. С.А. Корф рассматривал административный иск как средство защиты субъективных публичных прав частного лица – гражданина или организации.
Вопрос исковой защиты в досоветский период занимает одно из центральных мест в проблематике теории административной юстиции. Ф.В. Тарановский отстаивал идею административного иска о защите субъективных публичных прав как одного из основополагающих институтов административной юстиции. А.М. Кулишер рассматривал административный иск в спорах о праве субъективном как требование гражданина о восстановлении его права, нарушенного администрацией, независимо от того, были ли причиной правонарушения неправильная оценка обстоятельств дела со стороны администрации или неправильное применение ею закона[17]. Необходимость административного иска, по его мнению, проистекает из потребности полноценного обеспечения и защиты всякого признанного субъективного публичного права.
15
Chapus R. Droit du contentieux administrative. Paris: Montchrestien, 1996; Le Berre H. Droit du contentieux administrative. Paris: Ellipses, 2002.
16
См.: Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. Т. 2. Кн. 2, 3. М., 1910. С. 461.
17
См.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством иска. М., 1913. С. 19.