Страница 39 из 54
Государственный совет тогда этот проект не поддержал. Тем не менее отдельные предложения Гурьева были учтены. 29 декабря 1812 года именным императорским указом Сенату были введены «Дополнительные правила для дозволения крестьянам производить разными товарами торговлю с получением на сие право свидетельств и с платежом определенных пошлин». По этим правилам крестьянам было разрешено самостоятельно, без каких-либо посредников, заниматься торговлей после получения специальных торговых свидетельств, стоимость которых колебалась от 40 до 2500 рублей.
Несмотря на то что Д.А. Гурьев занимал пост министра финансов, наиболее известный его труд – политический трактат «Об устройстве верховных правительств в России», составленный в 1815 году по поручению Александра I. В этой работе Гурьев проявил себя сторонником просвещенной ограниченной монархии, в которой имеет место разделение властей. Он проанализировал министерскую реформу и проблему разграничения власти между различными высшими государственными структурами, прежде всего Сенатом, Государственным советом и различными министерствами. По его мнению, реформа высшего государственного аппарата была необходима, однако практика показала, насколько сложно новшества входят в российскую жизнь.
Гурьев отметил многочисленные недостатки проведенной министерской реформы. Он указал, что в 1802 году не было проведено четкого разграничения полномочий между Сенатом и созданными министерствами. При этом изданное тогда же «Положение о министерствах» затронуло главным образом общие вопросы в организации новой структуры, но не регламентировало четко внутреннее строение каждого министерства. Гурьев писал, что «министры поступали в управление вверенных им частей различно, каждый по своему разумению и склонности, отчего разрушались единство и порядок в управлении, ослаблялась их собственная власть властью Сената и усиливались произвольные деяния мест подчиненных». К тому же при образовании министерств бывшие коллегии были механически превращены в департаменты или канцелярии министерств, что усилило проволочки при решении конкретных дел и поэтому «только умножило в течение семи лет замешательства в управлении». Конечно, Гурьев указал и ряд положительных сторон первой министерской реформы, которые сводились к «частичному приведению в лучшее устройство и порядок государственных дел». Он отметил, что «в первые два-три года собраны такие статистические сведения о состоянии различных отраслей управления, каких за все время существования Сената и коллегий они не имели». Однако при этом, по мнению Гурьева, «увлекшись» упорядочением верховного управления, правительство Александра I создало несколько государственных органов, функции которых пересекались. Это были прежде всего Государственный совет, реорганизованный Правительствующий сенат, Комитет министров «по всем вообще делам с особыми правами» и, разумеется, сами министерства, «в некоторых случаях подчиненные сим трем сословиям, но входящие в состав их и имеющие право непосредственно испрашивать Высочайшего повеления и указа».
Согласно новому плану реформ, предложенному Гурьевым, министерства, доказавшие свою жизнеспособность и эффективность, необходимо было сохранить, но их должно быть не более восьми. Кроме того, их следовало разделить на департаменты или коллегии и в их рамках учредить окружные управления, которые координировали бы управление на местах. Все министры автоматически должны были войти в Тайный и Государственный советы.
Гурьев подробно обрисовал круг полномочий всех структур государственной власти. Тайный совет следует созывать по инициативе императора, который обязательно на нем председательствует. Гурьев пояснил, что Совет должен рассматривать «дела государственные, предполагающие перемену правил, составляющих основание правления». Далее он дал характеристику Государственному совету, который необходимо было преобразовать в законосовещательный орган, рассматривающий «предметы, требующие нового закона». Он предлагал также поручить Государственному совету «рассмотрение ежегодных смет государственных доходов и расходов, выработать способы их уравнивания». Фактически Гурьев одним из первых задумался о необходимости четкого планирования государственных доходов и расходов, а также создания относительно прозрачного и контролируемого бюджета.
Дмитрий Александрович Гурьев был убежденным противником крепостного права. В 1818 году он возглавил Секретный комитет, в задачу которого входила разработка проектов отмены крепостного права. По поручению Александра I Гурьев подготовил проект реформы состояния государственных крестьян и проект «Положения», предусматривающего отмену в их отношении крепостного права.
Первым делом в представленном документе определялся правовой статус государственных крестьян. По мнению Гурьева, необходимо было «даровать их сословию (т. е. государственным крестьянам. – Н.К.) твердое гражданское бытие, подобно как таковое установлено для дворянства грамотою, всемилостивейше оному пожалованною, а для среднего состояния – Городовым положением». Другими словами, Гурьев предлагал законодательно закрепить права государственных крестьян, предварительно соединив различные категории этого сословия в категорию «казенных поселян». Новому гражданскому сословию, казенным поселянам, предполагалось предоставить следующие права: свободный переход в другие сословия, право собственности на движимое и недвижимое имущество, свободу передвижения, полную свободу в частной жизни, при заключении брака и т. п. Но самое главное, что данный проект гарантировал строгий запрет на передачу казенных поселян в частное владение.
Для обеспечения этих прав, прежде всего права собственности на землю, необходимо было изменить систему общинного землепользования, заменив его «бессрочным содержанием» земельного надела. В проекте было подчеркнуто, что «сегодня все земли казенных поселян под их усадьбами, дворами и всякими сельскими устройствами, а также под пашнею, сенокосами, лугами оставались по-прежнему собственностью казны». После утверждения же предлагаемого постановления пашня должна была перейти в потомственное владение отдельных домохозяев. Остальные земли могли либо использоваться совместно общиной, либо быть разделены, как и пашенные земли. По мнению Гурьева, прекращение общинных переделов – главное условие для «усовершенствования нашего землепашества», потому что «одна только полная уверенность в нерушимом и спокойном пользовании полем навсегда или надолго может заставить земледельца употребить значительный капитал и труды на усовершенствование пашни и отправлять свой промысел на истинно хозяйственных правилах, без чего никогда не достигнет полного успеха земледелие». Для обеспечения подобной уверенности крестьянина в его праве использования земли в проекте давалось четкое определение того, что такое «бессрочное содержание казенной земли», которая должна быть предоставлена казенным поселянам, – это «наследственное право владеть, распоряжаться и пользоваться недвижимым имуществом». Кроме «бессрочного содержания» казенной земли, государственные крестьяне могли купить незаселенные земли в полную собственность. Строго запрещалось дробить наделы – как арендуемые, так и купленные; при наследовании имущества они должны были передаваться старшему сыну, а при отсутствии сына – дочери.
Д.А. Гурьев прекрасно понимал, к чему может привести планируемое им разрушение общинного землепользования и системы наследования земель. Более того, он считал крестьянское расслоение необходимым и стремился законодательно его закрепить. В предложенном проекте закона государственные крестьяне были разделены на две категории: «хозяев», владеющих землей на правах собственности, и «работников», не имеющих собственного земельного надела или не занимающихся промыслами и торговлей.
В своем проекте Гурьев предложил довольно стройную, хотя и несколько громоздкую систему управления казенными поселянами. Во главе ее предлагалось по-прежнему оставить Департамент государственных имуществ при Министерстве финансов, а на уровне губерний – Казенную палату. Хозяйственная экспедиция, непосредственно ведавшая государственными крестьянами, должна быть упразднена, а вместо нее образовано особое отделение из нескольких чиновников: советника, руководителя отделения, фортшмейстера, землемера, заведующего лесами и поверенного или юриста. Данное отделение получало название окружного правления и возглавлялось окружным начальником. На уровне волости для непосредственного управления казенными крестьянами на местах создавалась еще одна структура, названная автором проекта волостным приказом. Он должен был состоять из трех человек: председателя, обязательно дворянского происхождения, и двух его заместителей, – чтобы реально руководить казенными поселянами конкретной волости. Как рассуждал Гурьев, «вследствие определения управителя в казенную волость правительство приобретает местного начальника, посредством которого может иметь лучший надзор над имуществами своими, сохранить безопасность и благополучие казенных поселян и надеяться скорейшего, порядочнейшего и точнейшего отправления со стороны поселян государственных, земских и мирских повинностей. Но дабы волостной управитель не мог неограниченною властью угнетать казенные поселения, для сего даны ему для совета два заседателя из поселян, с которыми он решает дела и принимает всякого рода меры по единогласию или большинству голосов». На местах органами управления по-прежнему должен был остаться мирской сход и вновь образованный Сельский приказ, состоящий из выборных от крестьян. Таким образом, главной задачей в рамках предлагаемой системы управления государственными крестьянами было «повышение уровня доходности казенных поселян» и оптимальный сбор податей.