Страница 7 из 13
Политический фактор
Еще один фактор, сыгравший против повышения эффективности иммиграционной политики ЕС, – новая роль популистских партий и движений во многих государствах-членах. Все больше избирателей по всей Европе считают, что их правительства потеряли контроль над иммиграцией, не могут должным образом регулировать приток иммигрантов и их интеграцию. Популистские партии в разных странах – от Нидерландов до Греции – набрали политические очки на подобных настроениях и оказывают давление на правительства, с тем чтобы те признали их требования законными. На уровне ЕС рост влияния правых партий также охлаждает энтузиазм министров внутренних дел, которые вынуждены вести переговоры в Совете Европы с оглядкой на проходящие в их странах дебаты по проблемам иммиграции.
В условиях нарастания евроскептицизма многие национальные правительства за столом переговоров были вынуждены отойти от своих прежних позиций общеевропейского сотрудничества, что, естественно, осложняет дальнейшее формирование европейского направления иммиграционной политики. Так, британское правительство требует внесения изменений в распределение компетенций между ЕС и государствами-членами, а в Нидерландах опубликован «обзор субсидиарности» – перечисление ряда сфер, где национальные правительства должны играть ведущую роль. Утешением для Комиссии ЕС служит то обстоятельство, что, в отличие от Великобритании, правительство Нидерландов признает значимость роли ЕС в иммиграционной политике и в политике предоставления убежища. Поэтому при дальнейшем планировании «политики внутренних дел и юстиции» Комиссии придется не только ставить реалистичные цели, но и принимать во внимание экономическую ситуацию в странах ЕС, а также обратить внимание на тревогу и озабоченность граждан этих стран. Выборы в Европарламент в мае 2014 г., ознаменовавшиеся успехом партий евроскептиков и крайне правых движений, выявили наличие горючей смеси скептицизма в обществе по отношению к Брюсселю, недовольства результатами деятельности традиционных политических партий и страхом перед наплывом иммигрантов. Это обстоятельство будет определять следующий этап развития иммиграционной политики Евросоюза.
Геополитический фактор
Наконец, не следует забывать и о геополитических факторах, оказавших серьезное негативное воздействие на реализацию Евросоюзом положений Стокгольмской программы. Наплыв нелегальных иммигрантов вперемешку с теми, кто действительно мог претендовать на получение статуса беженца, – традиционная проблема для южных стран Средиземноморья. Но в течение последних пяти лет целая цепь взаимосвязанных событий привела к очень серьезным испытаниям для иммиграционной политики ЕС.
Предполагается, что сотрудничество между государствами – членами ЕС должно базироваться на высокой степени доверия, особенно в том, что касается охраны общей границы на основе Шенгенского кодекса. Поэтому трудности возникли прежде всего с Грецией – слабым звеном в системе приема соискателей убежища и обеспечения безопасности южного участка границы Евросоюза. Предоставив Греции помощь посредством развертывания операций агентства Фронтекс на ее границе с Турцией, Комиссия ЕС в то же время поставила вопрос об исключении Греции из Шенгенской зоны.
Ситуация у берегов европейского Средиземноморья еще больше осложнилась после «арабской весны» и военной операции в Ливии в марте 2011 г. Известно, что Сильвио Берлускони, занимавший в то время пост премьер-министра Италии, предупреждал коллег по ЕС о последствиях удара по Ливии для иммиграционной ситуации в Средиземноморском регионе, да и в Евросоюзе в целом. Однако ожидаемые выгоды от свержения режима Каддафи оказались сильнее опасений наплыва иммигрантов. Напомним, что ЕС стоило огромных усилий добиться сотрудничества с Ливией, которая в результате длительных переговоров взяла на себя обязанности по сдерживанию нелегальной иммиграции из глубинных регионов Африки. После гибели Каддафи шлюз открылся и неконтролируемый поток нелегалов устремился в Италию, Францию, Испанию, на Мальту и Кипр; через несколько лет случилась трагедия у острова Лампедуза, которая вскоре повторилась несколько раз, что привело к резкому обострению иммиграционной ситуации и усилению критики политики Евросоюза.
В отношении других североафриканских стран ЕС на протяжении нескольких лет предпринимал значительные усилия для снижения иммиграционного притока посредством диалогов и заключения соглашений о «партнерстве для мобильности» с ключевыми странами региона – Марокко и Тунисом (2). Однако «арабская весна» породила конфликтную ситуацию внутри ЕС, причиной которой стало решение правительства Италии о предоставлении краткосрочного вида на жительство нескольким сотням мигрантов из Туниса, с тем чтобы они воспользовались возможностями этого статуса и отбыли во Францию. Последовавший затем франко-итальянский конфликт вызвал бурную политическую дискуссию о необходимости восстановления контроля на границах государств-членов и перевел фокус иммиграционной политики ЕС с внешнего аспекта на внутренний. В результате несколько лет было потрачено на дебаты между Комиссией и Европарламентом, с одной стороны, и государствами – членами ЕС – с другой, о возможностях изменить механизм управления Шенгеном вместо того, чтобы консолидировать партнерство со странами Южного Средиземноморья, которое день ото дня становится все более решающим для установления контроля за иммиграционной ситуацией в регионе.
Условия проведения иммиграционной политики ЕС в свете сирийского кризиса, который вряд ли в скором времени разрешится, еще больше осложняются. Пока беженцы из Сирии находили прибежище в соседних государствах (Ливане, Турции, Иордании), ЕС мог позволить себе реагировать удаленно, путем предоставления финансовой помощи принимающим странам. Призывы к государствам – членам ЕС расселить сирийцев не нашли отклика, всего лишь несколько стран (прежде всего Швеция и Германия) согласились расселить беженцев. Рост ходатайств об убежище со стороны Сирии вынуждает Евросоюз озаботиться решением проблемы сирийских иммигрантов уже внутри ЕС, а не только за его пределами.
Таким образом, резкий рост миграционных потоков с начала весны 2011 г., вызвавший кризис Шенгенской системы и солидарности государств-членов, еще раз продемонстрировал, что любые внешнеполитические действия государств-членов и Евросоюза в целом имеют вполне определенные последствия и для внутриполитической ситуации, в том числе и для развития «пространства свободы, безопасности и правосудия».
Новые «руководящие принципы», утвержденные Европейским советом в июне 2014 г., предполагают разработку детального плана действий, что становится первоочередной задачей нового состава Комиссии ЕС, где иммиграционные вопросы курирует Димитрис Аврамопулос, бывший министр иностранных дел, а до этого – министр обороны Греции. Остроумная идея нового председателя Комиссии Ж.-К. Юнкера назначить на данный пост представителя «слабого звена» иммиграционной политики ЕС, заинтересованного в укреплении ее наднационального начала, позволит начать консолидацию солидарности государств-членов, что, впрочем, способно вызвать ответную реакцию протеста. Одной из важных причин отсутствия должного взаимопонимания институтов ЕС и государств-членов следует считать разрыв между концептуальным и практическим воплощением программных установок.
Развитие общей иммиграционной политики рассматривается в ЕС как инструмент построения «более тесного союза» (ever-closeunion), углубления политической интеграции и потому ее разработка обладает безусловным приоритетом в рамках создания «пространства свободы, безопасности и правосудия». Такой подход следует признать вполне оправданным, но необходимо отметить, что в том случае, если во главу угла будет поставлен формальный принцип, а именно стремление распространить полномочия Комиссии и Европарламента на как можно большую сферу иммиграционной политики, существует опасность того, что он может подменить собой практические цели реализации общей иммиграционной политики. Для государств – членов ЕС иммиграционная политика может быть признана эффективной лишь тогда, когда она обращена к конкретным целям, и в первую очередь таким, как уменьшение давления со стороны нелегальной иммиграции и претендентов на убежище, а также интеграция иммигрантов. При этом не имеет значения, на каком именно уровне она проводится: наднациональном, национальном, региональном или муниципальном. Безусловно, существуют примеры совпадения целей институтов ЕС и национальных государств, например в том, что касается визовой политики и охраны границ. Но поскольку правительствам стран ЕС приходится иметь дело с каждодневными насущными проблемами избирателей в условиях бюджетных сокращений, они пытаются сопротивляться любым формальным подходам Комиссии, что в конечном итоге приводит к ослаблению взаимопонимания и сотрудничества между ними и административными органами ЕС (7, с. 8).